引言
日前，國務院國有企業改革領導小組召開第五次會議，研究部署了2021年國有企業改革工作，會議緊盯重點問題，亮出今年國企改革思路與行動綱領。
會上表示，按照三年行動方案部署，緊盯重點問題攻堅克難，力爭到年底完成三年改革任務的70%以上，做強做優做大國有資本和國有企業。
李錦表示，“今年元月底便公布了綱領，國企改革在各項工作中可謂奪得頭籌”。劉鶴副總理講話及會議精神，吹響改革沖鋒號，發出改革集結令，下達攻城令，要求立下“軍令狀”，明確考核點，有種“攻必克、戰必勝”的感覺。
2021年是國有企業改革的攻堅年、突破年、見效年，改革將以深入實施國企改革三年行動為關鍵任務，走深走實并持續縱深推進各項改革措施。近日，「中大咨詢研究院」發布《三年行動方案》新鮮提法的使用與解讀全文，現將部分內容供大家分享交流，如有任何想法歡迎留言討論。
一、完善中國特色現代國有企業制度
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在這里，貫徹的是國企改革發展和黨的建設，二者是并列擺在一起的。
強化理論研究是本輪國企改革的重要特征，通過加強國企改革相關理論研究，一是強化國企改革的理論指導，二是強化國有企業的制度自信。
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完善中國特色現代企業制度，推動董事會應建盡建；理清黨委(黨組)、董事會、經理層等各治理主體的權責邊界，落實董事會職權，加快建立各司其職、各負其責、協調運轉、有效制衡的公司治理機制。這一條，過去沒有放在突出位置，實際上非常重要。
其中，董事會虛設是國企公司治理的最大短板，明確董事會職能職責，是完善國企法人治理的重要環節。
這里提出防風險的職能，凸顯出董事會決策的底線思維，也為董事會向經營層授權做好準備。
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做實董事會，依法落實董事會職權，是未來完善現代企業制度的重要方向。
其中，國有企業的重要子企業能否落實是重點，子企業董事要承擔責任需要有相應的權利。
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首次提出董事會向經營層授權，充分發揮經理層經營管理作用，體現現代企業法人治理的重要原則，一方面是明確不同主體之間的權責，另一方面是提升企業決策和管理效率。
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三重一大事項、出資人職責、國資監管事項未來都應該依法體現在公司章程中。
二、推進國有經濟布局優化和結構調整
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優化結構、暢通循環、穩定增長是國有經濟的三個核心功能。
國有企業具有不同于一般企業的特殊性質和功能，在國有經濟中居于特殊地位，發揮特殊作用。
國有企業在特殊關鍵時期要保證產業鏈，商品交易，資本、就業、民生服務等正常運轉，引領帶動基本功能要求。
這里重點突出國有企業的功能定位，要求國有資本布局是圍繞國有企業功能定位展開，落實主業主責。
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提前布局要求國有資本布局調整要有前瞻性和引領性，要與長期發展目標相結合。
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隨著我國經濟不斷發展，受到的環境約束日益緊迫，其中產業發展空間和土地資源要素重要性不斷提升，要求國有企業提升土地利用效率，實現產業集約化發展。
這部分地方國資要特別注意，地方國資委需要出臺一些政策去幫助企業盤活用地。
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新冠疫情帶來的種種問題，使我們進一步認識到國有企業在保障社會民生和應對重大挑戰等方面發揮的特殊保障作用。
提升社會治理能力，補強社會治理短板是全面建設社會主義現代化強國的重要方面，而通過強化公共服務供給、加強應急能力建設，是國有企業發揮國企功能定位、提升社會治理能力的重要著力點。
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新基建是我國構建發展新動能的重要抓手，國有企業需要發揮經濟引領作用，通過新型基礎設施的建設，為現代化經濟體系建立發展基礎。
在此背景下，各國企被要求在新基建領域加大切實投入，今年九月，《南方電網公司融入和服務新型基礎設施建設行動計劃(2020年版)》印發，提出2020—2022年將抓好22項重點舉措、實施62個重點項目，涉及投資1200億元，積極融入和服務新型基礎設施建設，其中，今年已安排投資239億元，加快重點項目落地實施。
中國移動、中國電信、中國聯通三大國有電信運營商將在2020年投入1803億元，打造5G核心競爭力，建設5G基站超過50萬個，在50個城市提供5G商用服務，構建5G新型商業模式。
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面向十四五，中國將以更積極的姿態參與全球治理，構建人類命運共同體，構建雙循環的經濟體系，必須要有能夠實現全球資源配置的全球性企業作為物質基礎。
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應用場景和需求拉動是高端裝備和新材料產業發展的重要推動力，國有企業是我國工業體系核心組成部分，通過引導國有企業加速應用高端裝備和新材料，能夠為上述產業發展提供巨大空間，對于構建完整的制造業生態，實現制造業強國具有重要意義。
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國有企業擁有龐大的工業生產體系，能夠為新經濟發展提供豐富的應用場景和產業數據來源，國有企業通過加快推進相關產業發展，實現創新技術與實體產業融合，一方面有利于提升自身產業競爭力，另一方面發揮國有企業帶動作用，對于加速我國產業升級轉型具有重要意義。
三、積極穩妥深化混合所有制改革
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本次國企改革三年行動將會加大國企混改的范圍和深度，要按照“完善治理、強化激勵、突出主業、提高效率”要求，積極推進混合所有制改革。這16個字，指明了國企混合所有制改革的主要原則，也明確了未來國有企業混合所有制改革的工作重點。
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這里增加了兩類公司出資企業作為重點混改對象，是有效發揮兩類公司功能的重要舉措。
兩類公司改革，上接國資體制改革的完善，下接國有企業改革的深化，處于國資國企改革的中心與樞紐地位，已經成為國資國企改革的“牛鼻子”，牽一發動全身。從中央到地方加快推進國有資本投資、運營公司（兩類公司）試點工作，將是三年行動方案的重要內容。
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2018年7月的中央企業、地方國資委負責人會議中明確指出：推動國企國資改革發展不斷取得新成效，并將有關改革舉措由子企業升至集團層面，穩妥推進23家央企集團層面實施股權多元化。2019年的年初以來，集團層面股權多元化改革舉措不斷落地，1月和7月，中國醫藥集團有限公司和中國南方航空集團有限公司先后完成股權多元化改革，為下一步深化改革積累了經驗、提供了參考。未來中央將加大集團層面股權多元化力度。
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根據企業功能性質定位、行業特點，第一類即競爭較為激烈的行業和商業類國有企業，主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國有企業。
非國有資本持股比例超過三分之一，才能行使有效的決策否決權，對于完善混改企業公司治理具有重要意義。
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國有企業對民營企業、上市企業實施并購可引入混改基金作為支持。
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戰略投資者持股比例達到相應水平，才能確保其參與混改企業治理的積極性。
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混改企業治理要以公司章程為基礎，要把治理的規則明確寫入公司章程，并按照公司章程為依據實施治理，改變過去行政命令的治理方式。
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對于混改企業尤其是上市公司的規范治理，要以法律與公司章程為依據，不能以行政命令方式實施企業管控，相關管理規定，如決策模式、經營管理方式等應有別于一般國有企業。
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李克強總理指出，國有企業首要的職責，就是實現國有資產保值增值。股權投資往往具有金額大，期限長，風險大等特點，須要加強對投資活動的全過程監控。而國有企業管理層往往忽視了被投資企業的投后管理，造成國有資產損失。
這里即是要加強國有股權的投后管理。
四、健全市場化經營機制
今年10月，國務院國資委秘書長、新聞發言人彭華崗在國新辦新聞發布會中表示，今后一段時間，在落實國企改革三年行動方案的過程中，將會以更大的力度來推動國有企業健全市場化機制，讓企業機制更活、效率更高。
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建立起以股權關系為基礎的管理關系，由平臺公司承擔的政府隱性債務需要盡快處理，應收賬款應盡快返還。
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總部機關化表現為，對子企業實行部門對部門垂直，不尊重子企業的獨立法人地位，過多干預下屬企業日常經營。深化中央集團“總部機關化”治理，開展專項評估，建立長效機制。
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國有企業要健全公開、平等的市場化招聘制度，想辦法吸引和留住關鍵崗位核心骨干人才。實現員工能進能出才是保證企業活力的重要手段。
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根據企業功能性質定位、行業特點，第二類即自然壟斷類行業，實行以政企分開、政資分開、特許經營、政府監管為主要內容的改革，根據不同行業特點實行運網分開、放開競爭性業務，促進公共資源配置市場化。
注意，這里符合條件的商業二類企業是指法人治理結構和市場化經營機制相對完善，市場化業務比重較高的企業。
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在原有工資總額決定機制中，人均平均工資達到相應水平后，即使創造了很高的企業受益，其工資總額增長幅度受限，國資監管機構可以考慮突破限制，以達到激勵的目標。
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鼓勵競爭較為激烈的商業一類國有企業以價值創造為導向，聚焦關鍵崗位核心人才。超額利潤分配機制不涉及企業股權，實施相對容易，但要求工資決定機制進行匹配。
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明確鼓勵創新型企業可采取風投機制，但風投機制需要相應的風險管控機制。
延伸閱讀
●??什么是市場化經營機制？
“市場化經營機制”意味著國企從打造具有市場化的競爭力和活力的角度出發，制定一系列決定公司經營行為的機制。這一機制的基礎是科學的公司治理機制，核心是充分調動員工人的積極性、建立人的動力機制。
經營機制是指企業在一定的經濟系統中，由內、外部條件所決定的經營發展方面的內在機能和行為方式。改革開放以來的很長一段時間里，國有企業實行的實際上是“非市場化”經營機制，企業的生產決策權、收入分配權、勞動用工權乃至合并、破產等等權力的運用，仍然是在主管政府部門及各級政府主要負責人的直接控制下。
而當前普遍的共識是企業市場化能夠帶來利潤最大化，降低政府配置資源的高昂成本。“市場化”要求國有企業的資源配置按市場規則進行，生產要素和產品的獲取、交易都由市場提供和決定。
五、形成以管資本為主的國有資產監管體制
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近幾年來，從中央到地方各級國資監管部門，已經構建了“1+N”的政策體系，逐步明確了監管的權利和責任，全面實行清單管理、并動態調整優化。《行動方案》則進一步提出，“2020年全面開展已出臺規章規范性文件清理，推進立改廢釋工作。”完善監管制度建設，其中需要重點推進文件解釋，確保制度文件要求明確清晰。
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未來對于股權結構相對多元化的企業，要求國資監管機構按照股權關系，通過法人治理結構實施企業監管，改變過去通過行政方式的監管模式。
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2019年4月，《改革國有資本授權經營體制方案》正式公布，在優化出資人代表機構履職方式中其中提到，“出資人代表機構主要通過董事體現出資人意志，依據股權關系向國家出資企業委派董事或提名董事人選。”國資監管向“管資本”邁出一大步。
這里強調，國資監管機構應主要通過法人治理結構實施企業監管，履行出資人職責，重點通過董事會建設來體現出資人意志。
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改組組建投資運營公司，構建國有資本投資運營主體，是實行國有資本市場化運作和推動國有資本做強做優做大的關鍵環節。從中央到地方，“兩類公司”改革將加快步伐，推進符合條件的商業一類央企改組組建“兩類公司”。
國務院授權的國有資本投資公司，可以在更高層級與其他政府部門進行資源協調，以實現戰略新興產業培育。
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要加快形成以管資本為主的國有資產監管體制。優化管資本的方式手段，對不同功能定位、行業領域、發展階段的企業，實行差異化的分類考核、分類監管、分類授權放權。
全員勞動生產率體現生產效率的提升，是企業發展質量重要體現；凈資產收益率反映資產的收益情況，是體現國有資產保值增值重要指標。
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統籌考慮國有企業承擔的經濟責任、政治責任、社會責任，體現國有企業創新能力的考核指標將是未來重點考核方向。
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責任追究的力度和尺度，會直接影響各類國企出現違法違紀、國有資產損失等問題的可能性。強化責任追究、嚴格責任追究，通過責任追究形成震懾力、影響力是非常有必要的。《三年行動方案》明確要求：國資監管機構也要追責，其追責的內容主要為出資人職責、專司國有資產監管職責和國有企業黨建職責。
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國資監管機構未來工作需要針對這三個職能開展，出資人職責主要行使股東職責，監管職責主要行使監督職責，通過考核企業黨建工作實現黨建職責。
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緊急狀態，是指發生或者即將發生特別重大突發事件，需要國家機關行使緊急權力予以控制、消除其社會危害和威脅時，有關國家機關按照憲法、法律規定的權限決定并宣布局部地區或者全國實行的一種臨時性的嚴重危急狀態。
“戰疫”故事仍在繼續，應急狀態是彰顯國資國企功能定位的重要情形，是國有企業作為政治基礎和物質機制的重要體現。
延伸閱讀
●??何為管資本？
過去，國有企業人、財、物的管理權都分割在政府部門手上，導致政企不分、多頭管理無人擔責。
國資委成立之初以直屬特設機構的身份，“管人管事管資產”，使其向現代企業的公司形態過渡。
國有企業的規模體量、資產證券化水平、運作形態和經營機制等，都發生了深刻的變化之后，提出：要以管資本為主加強國有資產監管，加快實現從管企業向管資本轉變。
“管資本”可以歸納為“管布局、管運作、管回報、管安全、管黨建”5個方面，即：
? ? ·?聚焦優化國有資本配置，管好資本布局；
? ? ·?聚焦增強國有企業活力，管好資本運作；
? ? ·?聚焦提高國有資本回報，管好資本收益；
? ? ·?聚焦防止國有資產流失，管好資本安全；
? ? ·?聚焦加強黨的領導，管好國有企業黨的建設。
“管資本”絕不是要國資委只管“資本”的賬面增減、內外騰挪和布局調整，而是要更規范、更有效、更科學地“管人管事”。
六、推進國有企業公平參與市場競爭
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競爭政策的基礎地位體現為政策對所有企業主體的平等性；而資源要素公平使用的范圍包括土地、人才、數據、技術等方面，未來政府對于相關資源的使用不能設置歧視性政策。
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在之前的解讀中，有提到要求經營性國有資產納入到國資監管機構實施統一監管。另一方面，這里要求剝離國資監管機構的公共管理職責，尤其要規范國資監管機構的設置，推動財政與國資監管機構的分離。
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這一部分強調，要簡政放權、放管結合、優化服務，進一步強化市場在資源配置中的決定性作用。
深化簡政放權改革是使市場在資源配置中起決定性作用，也是加快轉變政府職能、更好發揮政府作用的內在要求。用政府的減權限權不斷激發市場主體活力和社會創新活力，增強經濟發展內生動力，推動實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的發展。
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加強反壟斷和反不正當競爭執法，是為了平等保護各類市場主體合法權益。完善公開競爭制度，強調要加強互聯網平臺等反壟斷力度。
在2020年1月的中央政法工作會議上亦有要求：要為構建新發展格局打造法治引擎，要圍繞營造市場化、法治化、國際化營商環境，推動健全相關法律法規，依法嚴懲破壞市場競爭秩序、侵害市場主體合法權益犯罪等。
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競爭性業務指相對于壟斷業務或者專營業務而言，競爭比較充分的業務。這里強調壟斷性行業企業要逐步退出競爭性業務。
2019年12月底印發的《中共中央國務院關于營造更好發展環境支持民營企業改革發展的意見》明確，在電力、電信、鐵路、石油、天然氣等重點行業和領域，放開競爭性業務，進一步引入市場競爭機制。
壟斷行業改革和國有企業改革是緊密結合的，隨著國企改革三年行動方案實施，壟斷行業的改革將進一步深化。
電網企業裝備制造等競爭性業務將被剝離，需要逐步退出，同時擴大市場準入。
據了解，根據相關安排，國家電網今年年底前要基本完成非核心業務處置，有序退出傳統裝備制造等競爭性業務，其中涉及許繼集團有限公司、平高集團有限公司、山東電工電氣集團有限公司、南瑞集團有限公司等多家下屬企業。
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目的還是為了讓更多市場主體參與公平競爭，進一步激發各類市場主體活力，從而有效增強網絡基礎設施和城市公用事業供給能力，降低全社會經濟運行成本。探索整合鐵路集裝箱、特貨、快運等專業運輸企業。加強鐵路行業監管能力建設。
其中，廣州地鐵運營廣清高鐵屬于首次嘗試：
去年10月，國家鐵路局官網顯示，廣州地鐵集團全資子公司廣東城際鐵路運營有限公司獲得城際鐵路旅客運輸許可證。隨著廣清城際和廣州東環城際的開通，廣東城際運營公司廣東城際運營公司將成為真正意義上第一個使用城際鐵路運營資質的地方企業。
據悉，廣東不是唯一一個希望嘗試城際鐵路獨立運營的省份，隨著城際鐵路主要投資人逐漸由國鐵集團變為省級政府和社會資本，地方和國鐵集團將在城際鐵路建設和運營權上開始博弈。
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通信運營商混改大勢所趨，繼中國聯通混改逐漸顯效之后，中國移動和中國電信也將推進混改。混改可以給運營商帶來更多資金用來建設5G、拉動經濟增長，也可以通過混改為眾多閑置資本找到新的收益機會。
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影子價格為最優計劃或計算價格，即對公共服務和公共產品成本計算是以最優效率運行下評估的成本價格，而不是單純基于企業經營成本考慮，要求公共服務和產品提供企業不斷提升公共服務和產品的供給能力和水平。
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進一步規范補償機制，這里即意味著民營企業承擔公共服務和產品提供的，同樣享有同等的補償機制，為民營企業進入公共服務領域提供合理保障。
七、加強國有企業黨的領導和黨的建設
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國企黨建工作要堅持服務生產經營不偏離，方案中強調要推動國有企業黨建工作與生產經營深度融合，企業黨組織要在企業改革中發揮積極作用，把企業改革發展與黨組織的工作評價綁定。
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第一議題制度是將專題學習習近平新時代中國特色社會主義思想、黨的十九大精神和習近平總書記重要講話精神作為各類各級會議的第一議題，推動學習常態化制度化。
方案中強調加強國有企業黨的政治建設，每次黨組織會議，第一議題是學習習總書記重要講話和重要指示精神。
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目前，黨建工作與生產經營在決策層面有一定的融合，如黨委會決策前置于董事會決策，但在基礎工作方面要怎么融合還需思考。
這里明確要求企業黨建要思考如何與企業經營生產相結合，才能把黨建工作落實到位，而不是單純生硬機械的學習黨建理論。
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建立完善區別于黨政領導干部、符合市場經濟規律和企業家成長規律的國有企業領導人員管理機制，意味著國有企業領導人員到政府官員干部的轉變通道將可能被關閉，要求國企領導人踏踏實實在企業中搞經營搞管理。
去年10月，深圳綜合改革試點方案40條首批授權事項清單正式對外發布。在深化國資國企綜合改革方面，清單提到一項具體舉措即：支持完善區別于黨政領導干部、符合市場經濟規律和企業家成長規律的國有企業領導人員管理機制，探索與企業市場地位和業績貢獻相匹配、與考核結果緊密掛鉤、增量業績決定增量激勵的薪酬分配和長效激勵約束機制。
在這里，“符合企業家成長規律的機制”可以延伸考慮的方面包括如：國有企業任期制、黨政領導干部退休年齡規定、選拔機制等，這里值得大家一起研究討論。
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意在激勵企業領導人員擔當作為，探索更為市場化的方式，是要改變過去以懲罰為主的考核模式。