引言
2021年3月，國家發改委明確將建立碳達峰碳中和的“1+N”政策體系，作為我國落實“雙碳”工作的頂層設計；根據新華社北京10月24日電，中共中央、國務院印發《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》（中發〔2021〕36號）（以下簡稱《意見》）。作為“1+N”政策體系中的“1”，《意見》是“雙碳”的指導性、綱領性文件，對碳達峰碳中和這項重大工作進行了系統謀劃、總體部署。中大咨詢研究院對《意見》進行解讀，從《意見》內容理解“雙碳”目標的整體要求、重點領域和實現途徑。
一、明確實現“雙碳”目標將是全社會的系統性工程
《意見》明確了實現“雙碳”目標需要“立足新發展階段，貫徹新發展理念，構建新發展格局……把碳達峰、碳中和納入經濟社會發展全局”，在目標中提出了建立綠色低碳循環發展的經濟體系，表明了“雙碳”目標不只是保護環境、防治污染領域的議題，也是經濟發展全局的有機組成部分，將與經濟社會發展中長期規劃和其他各類規劃銜接協調起來；同時明確了“堅持系統觀念，處理好發展和減排、整體和局部、短期和長期的關系”，表明了實現“雙碳”目標要遵循全國統籌的原則，堅持全國一盤棋，避免各地在落實碳達峰、碳中和過程中出現運動式“減碳”的行為。
二、明確了“雙碳”目標關注的重點產業領域和未來的升級方向
《意見》明確了高耗能產業是降碳工作關注的重點。從2018年數據來看，能源、鋼鐵、有色金屬、石化化工、建材、交通、建筑等高耗能產業碳排放占比達到全國碳排放總量的95.6%，《意見》明確了未來上述高耗能產業將出臺專項碳達峰實施方案，針對性地開展各產業的降碳工作。
圖 1 我國2018年碳排放結構。數據來源：IEA
高耗能高排放項目在能耗雙控條件下將被進一步限制。碳排放約束實質上對高耗能產業開啟了新一輪供給側改革，尤其對于鋼鐵、煤炭、石化化工等存在低效無效產能的產業來說，《意見》明確指出將對新建、擴建鋼鐵、水泥、平板玻璃、電解鋁等項目落實產能等量或減量置換，出臺針對煤電、石化、煤化工等行業的產能控制政策。結合《2021年上半年各地區能耗雙控目標完成情況晴雨表》印發后各地出現的大規模限電情況，預計未來能耗雙控執行力度會更強，高耗能項目也會受到更嚴格的限制。
除能源消耗以外，二氧化碳排放強度也將逐步納入考核范圍。《意見》目標中已經提出整體的二氧化碳排放強度目標，2025年單位國內生產總值二氧化碳排放比2020年下降18%，2030年單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降65%以上。但目前為止我國尚未建立系統、完善的碳排放核查核算體系，區域、行業、企業層面精準的碳排放核查核算依然難以實現。針對這種現狀，《意見》提出了建立健全碳達峰、碳中和標準計量體系，加快節能標準更新升級，加快完善地區、行業、企業、產品等碳排放核查核算報告標準，建立統一規范的碳核算體系。在此趨勢下，預計二氧化碳排放強度將逐步成為區域、行業、企業的重要考核指標。
綠色低碳產業是未來產業升級的重要方向。目前我國綠色產業發展取得了一定的成效，截至2020年底，我國可再生能源發電裝機容量達到9.34億千瓦，同比增長約17.5%，新能源汽車保有量達492.02萬輛，同比增長約29.18%。然而我國綠色產業發展仍存在不足，如海上風電裝機、高端裝備制造、生物技術、信息技術等產業的核心技術較發達國家仍存在一定差距，綠色低碳產業需要大力發展。目前日本推出了綠色產業發展路線圖，對能源、運輸與制造、家庭與辦公三個類目下共14個綠色產業進行戰略規劃。我國也將增加綠色產業投入、創新綠色技術、培養綠色產業，以提升未來的產業競爭力。
三、點明了能源是實現“雙碳”目標的主戰場
節約能源是實現“雙碳”目標的首要方式。《意見》在工作原則中提出“節約優先”，把節約能源資源放在首位，實行全面節約戰略，持續降低單位產出能源資源消耗和碳排放，提高投入產出效率。該原則表明了在CCUS技術和生物碳匯在短期內難以擴容的情況下，節約能源是當前的首選途徑。
優化能源結構是實現“雙碳”目標的關鍵路徑。《意見》目標提出了2025年非化石能源消費比重達到20%，2030年非化石能源消費比重達到25%左右，風電、太陽能發電總裝機容量達到12億千瓦以上，2035年非化石能源消費比重達到80%以上，到2060年非化石能源消費比重達到80%以上。從《意見》目標來看，能源結構調整的重點在于全面提升非化石能源占比。盡管“十四五”期間化石能源消費占比正在逐步走低，2020年化石能源消費占比依然達到了84.1%，且基于我國富煤貧油少氣的能源資源稟賦，單位碳排放量更高的煤炭消耗占比達到了56.8%，遠高于美國的10.48%和歐盟的10.6%，且石油與天然氣對外依存度較高。相比之下，美國為保障能源安全、降低能源依存度，在21世紀初開始了頁巖氣革命，并在后續的十年中取得了顯著成效，在降低了天然氣依存度的同時成功減少了煤炭消耗，并在2007年實現碳達峰。結合我國現狀和“雙碳”目標要求，《意見》同樣提出了將加快煤炭減量步伐，加快推進頁巖氣、煤層氣、致密油氣等非常規油氣資源規模化開發，通過尋找煤炭的替代能源實現能源安全保障與“雙碳”目標。
圖 2 2016年-2020年我國能源消費結構。數據來源：國家統計局
《意見》目標的另一個重點在于明確了風電、太陽能發電將在未來能源體系中承擔更重的責任。截至2020年底，我國風、光累計裝機總容量超過5.3億千瓦，占同期全國電力總裝機容量22億千瓦的24%，距離2030年目標尚有6.7億千瓦的缺口。風光發電在我國經歷了十余年的快速發展，目前行業成熟度已經領先全球，2020年我國陸上風電裝機容量占全球比重約40%，光伏裝機容量占全球比重約36%，是陸上風電裝機容量、光伏裝機容量最大的國家；且風光發電成本大幅下降，2020年部分地區陸上風電與光伏發電標桿電價已經低于煤電上網基準價。同時，隨著風光發電補貼政策的調整，明確了“以收定支”的補貼原則，補貼政策開始向低成本、高質量、高技術水平的項目傾斜，有利于進一步促進行業的良性發展。在成本降低、補貼政策調整與“雙碳”相關政策的支持下，預計風光發電的裝機規模將進一步提升，并在降碳工作的持續推進下逐步代替火力發電成為最重要的發電方式。
圖 3 2020年全球風電、光伏裝機容量組成結構。數據來源：IRENA
圖 4 風電上網指導價變化趨勢。數據來源：三峽能源招股書，公開資料
圖 5 地面集中式光伏發電上網標桿/指導電價變化趨勢。數據來源：中電聯，公開資料
在調整能源結構過程中需要嚴控風險。《意見》同時指明了“防范風險”的工作原則，需要處理好減污降碳和能源安全、產業鏈供應鏈安全的關系，以確保能源安全穩定供應和平穩過渡，有效應對綠色低碳轉型伴隨的各類風險。
四、實現“雙碳”目標需要依托技術的突破性進展
深度脫碳要求發電、儲能、電網、CCUS等領域的技術出現突破性進展。一方面，“雙碳”目標對新能源產生了巨大需求，而新能源隨機性、間歇性、波動性的特點使儲能、電網領域同樣面臨轉型升級的挑戰。另一方面，實現“雙碳”目標也需要吸收端的助力，在碳捕集利用與封存技術方面，我國目前已投運或建設中的CCUS項目約40個，試點示范項目規模不斷壯大，發展態勢良好，但是CCUS
技術整體處于工業示范階段，重大戰略技術仍存在缺口，與碳中和愿景的需求存在差距。
為此，《意見》提出將強化CCUS基礎研究和前沿技術布局，加快先進適用技術研發和推廣，表明將編制碳中和技術發展路線圖，以培育國家重點實驗室、國家技術創新中心、重大科技創新平臺等方式，重點推動新能源大規模友好并網、氫能、儲能、CCUS等領域的技術突破。
五、提升生態碳匯能力是實現“雙碳”的重要途徑? ??
在生態碳匯方面，我國目前森林覆蓋率為23.04%，森林蓄積量為175億立方米，森林面積達到2.2億公頃，森林面積和森林蓄積量持續增加，生態碳匯能力持續提升，但是現有成就距離《意見》中2025年實現森林覆蓋率達24.1%、森林蓄積量達180億立方米，2030年森林覆蓋率達到25%左右、森林蓄積量達到190億立方米的目標仍存在差距，碳匯能力仍有較大的提升空間。《意見》提出將通過強化國土空間規劃和用途管控等方式鞏固生態系統碳匯能力、通過實施生態保護修復重大工程等方式提升生態系統碳匯增量。
六、明確實現“雙碳”目標需要政府、市場雙輪驅動
政府層面，將主要通過完善法律法規推動“雙碳”目標實現。從全球來看，很多經濟體通過立法、頒布法律法規等方式推動減碳工作，如歐盟在2020年通過了《歐洲氣候法》，以法律的形式來推動歐盟碳中和工作，利用法律法規的強制性保障碳達峰碳中和工作的有序推進；美國出臺了《環境收入稅法案》、《美國復蘇與再投資法案》等政策法案，從稅收、投資等方面支持降碳工作的開展。過去我國的節能減排工作主要法律依據是《中華人民共和國節約能源法》，缺少針對碳排放的專項法律，也缺乏與降碳工作相配套的稅收、投資等政策體系，為此《意見》指出要全面清理現行法律法規中與“雙碳”工作不相適應的內容，加強法律法規間的銜接協調，研究制定碳中和專項法律，使法律法規更具針對性，更有效地從法律層面推進“雙碳”工作。
市場機制層面，將主要通過完善全國碳排放權交易市場助力減碳工作。碳交易是碳減排的重要市場化機制，目前全球碳市場的份額已經覆蓋了16%的碳排放，是推動企業自愿減排的重要方式。我國在碳排放權交易市場試點基礎上，于今年7月擇時啟動發電行業全國碳排放權交易市場上線交易，預計可覆蓋全國40%的碳排放。在碳交易體系建設方面，我國較歐盟等發達經濟體相對落后。歐盟碳排放交易體系起始自2005年，涵蓋行業范圍廣、交易主體多，各方參與積極性較高，然而我國碳排放權交易市場之前一直處于試點狀態，全國碳排放權交易市場與歐盟間存在一定差距，如全國碳交易市場碳排放配額發放的企業主體目前限制在電力行業，鋼鐵、水泥等行業僅在試點省市碳交易市場被覆蓋，碳定價體系仍不夠完善、市場主體交易不夠活躍、交易品種不夠豐富。
為此，《意見》提出加快建設完善全國碳排放權交易市場，逐步擴大市場覆蓋范圍，豐富交易品種和交易方式，完善配額分配管理，并將碳匯交易納入全國碳排放權交易市場，同時加強電力交易、用能權交易和碳排放權交易的統籌銜接，通過各類公共資源交易平臺的建設，強化市場在降碳工作中的作用。
七、結語
在“雙碳”目標提出一周年后，中共中央、國務院印發的這份《意見》是碳達峰碳中和工作的指導性文件，其出臺為碳達峰碳中和目標做出了頂層設計，隨之而來的還會有“N”個具體領域的頂層設計文件，指導、推進我國碳達峰碳中和工作。面對氣候變化的威脅，全球其他經濟體也在減碳過程中推出了各類政策推進碳中和工作，中大咨詢將會持續關注“雙碳”領域，并在后續逐步推出對全球主要經濟體的碳中和政策的研究成果。