引言
我國減少碳排放相關的政策長期以來著力于節約能源和減少污染物排放，其主題從“節能減排”逐漸演變為“低碳”發展并過渡到如今的“雙碳”時代。對過往政策進行脈絡梳理和經驗總結有助于推進今后“雙碳”政策體系的建設，加速推動減碳工作的有效運行。中大咨詢從政策角度入手，分為上下兩篇，研究中國的減碳政策從“節能減排”邁向“雙碳”目標的演變過程。
本篇為中國政策梳理的上篇，三十多年來我國“節能減排”政策體系不斷進行改革和完善，在堅持節能優先的前提下，調整能源戰略，并采取措施防治污染，從采取單一的行政命令控制手段到重視市場化調節機制的重要作用，在降低能耗、治理環境污染等方面取得了一定的成效。
一、初始形成階段（1980-1994）
以行政手段為主，重點關注節約能源
上世紀八十年代起，能源問題就已成為國民經濟發展中的突出矛盾，國家開始重視能源的節約和管理，并采取政策措施促進能源的合理開發和利用，同時關注環境污染的治理。
主要政策介紹
初始形成階段確定了節能的戰略地位，我國從節能和環保兩方面入手，初步建成節能減排體系，致力于加強節能技術改造和治理環境污染。
● 建立以節能管理為基礎的綜合性法規體系
我國節能政策體系初步形成的開端是1980年《關于加強節約能源工作的報告》的頒布，強調把能源的節約放在優先地位，加強能源管理，自此節能被作為專項工作納入國家的宏觀管理范疇[1]。1986年，國務院發布了《節約能源管理暫行條例》，對我國的節能工作做出了全方位的指導[2]。國家出臺的一系列有關節能的政策法規，對企業的節能水平制定了綜合性的考核標準，并實施能源利用狀況的監督，推進了節能管理法規體系的建設。
● 頒布節能技術政策及改造措施
節能技術的推廣和改造能夠有力推行節能工作，1984年出爐的《節能技術政策大綱》提出依靠技術進步來降低能源消耗，將大力開展節能技術改造作為長期途徑[3]。我國節能工作以提高用熱和用電效率為重點，實施熱電聯產、集中供熱、提高工業鍋爐和窯爐效率、余熱回收利用，推廣省能設備、節能建筑等技術政策要點，改造耗能工藝設備，提高了用能技術水平。
● 推進環保立法和污染防治工作
隨著憲法確立了環境保護在社會生活中的重要地位，上世紀90年代初，國務院相繼發布了《中華人民共和國水污染防治法實施細則》《中華人民共和國大氣污染防治實施細則》《征收排污費暫行辦法》等法律法規，在污染治理方面初步建立了配套的政策體系。《中國21世紀議程——中國21世紀人口、環境與發展白皮書》也在1994年頒布，指出經濟發展不應以犧牲資源環境為代價，必須堅持可持續發展[1]。
資料來源：中國政府網；中大咨詢整理
政策機理分析
● 以行政命令強制推行節能減排措施
本階段處于從計劃經濟到市場經濟的轉型期，我國政府主要采取了節能指令、加價收費、許可證制度等行政措施和強制性命令來推動節能減排工作[2]。1980至1982年，為實現年均節能量4000萬噸標準煤的目標，國務院先后發布了壓縮工業鍋爐和工業窯爐燒油、節約用電、節約成品油、節約工業鍋爐用煤、發展煤炭洗選加工合理用能等5個節能指令，開始在行政法規層面規制節約能源。在國家宏觀政策的引導下，上海、浙江、遼寧等各地也制訂了相應的節能管理辦法，對不合理利用能源的行為進行限制。1981年《超定額耗用燃料加價收費實施辦法》規定，對燃料消耗超過定額的企業收取50%的加價費用，作為節能措施費用的補充。1989年，國家環境保護局發布了《中華人民共和國水污染防治法實施細則》，對超過國家或地方規定的污染物排放標準的企業事業單位，在限期治理后給予排污許可證。
● 使用有限的市場化手段助力企業節能減排
從節能降耗的實踐來看，我國政府也曾采取市場激勵手段加強企業的節能基建和技術改造，包括節能投資和信貸優惠，為節能減排的市場化機制奠定了基礎。例如，1983年實行了節能技術改造專項貸款的“撥改貸”[4]，即將最初由財政撥款的節能基建投資改為年息僅為2.4%的低息貸款，低于當時5%的一般商業貸款年利率，鼓勵企業以節能降耗為重點研究和開發節能技術。另外，《征收排污費暫行辦法》作為對《環境保護法》的補充，明確了要對超過國家規定的標準排放污染物收取排污費，促進企事業單位加強經營管理，節約和綜合利用資源。
政策實施效果
這一時期是我國的經濟體制轉型期，我國政府主要依靠行政手段加強節能管理，在節能技術升級、環境污染治理方面取得了成效，在一定程度上調動了企業節能的積極性，推動了能源的開發和節約，我國單位GDP能源使用量呈現出逐年遞減的態勢（圖1）。然而，政府和企業在節能減排工作中責任定位模糊，政府包攬了政策制定和實施管理工作，且行政措施的強制性不足，節能減排成為了政府單方面的行為和責任，企業未能充分發揮作用[5]。同時，我國能源的發展過程中也存在利用效率低下、經濟效益不佳等問題，例如鋼鐵、建材、化工等主要工業產品單位能耗較高，與發達國家相比差距較大，規模經濟效益不夠理想，節能潛力巨大。
圖1 1981-1990年我國單位GDP能源使用量（單位：購買力平價美元/千克石油當量）。數據來源：IEA，世界銀行；中大咨詢整理
二、發展變革階段（1995-2007）
堅持節能優先，開始重視能源結構調整
隨著能源短缺和用能緊張問題的加劇，節約能源仍然是極為重要的現實課題，大量使用傳統化石能源帶來的高耗能高排放問題，也催生了能源利用效率提升和結構調整的需要。
主要政策介紹
發展變革階段，節能減排成為基本國策，堅持節能優先，開始將能源作為經濟發展的戰略重點，重視能源結構的調整。我國形成了以節能法律法規為主體、以相關能源單行法和節能措施為支撐的節約能源法律框架體系。
● 加強節能管理的政策體系建設
堅持節能先行。我國政府于1997年通過了《中華人民共和國節約能源法》（以下簡稱《節能法》），明確節約能源是國家經濟發展的一項長遠戰略方針，要求加強節能工作，合理調整產業結構和能源消費結構，挖掘節能的市場效益[6]。《節能法》是我國社會經濟史上的里程碑，自此節能減排成為了我國的基本國策，為節能提供了法律保障。
● 開始出臺長期能源規劃
制定能源規劃。我國已建立起較為成熟的節能工作體系，對未來能源的發展做出了長遠規劃。2004年的《能源中長期發展規劃綱要(2004~2020年)(草案)》是我國能源領域的第一個中長期規劃，強調必須堅持把能源作為經濟發展的戰略重點，以能源的可持續發展和有效利用支持我國經濟社會的可持續發展。
開始重視新能源和可再生能源發展，調整能源結構。我國節能減排政策的發展變革階段以1995年國務院頒布的《1996-2010年新能源和可再生能源發展綱要》為開端，鼓勵開發風能、太陽能和地熱能等清潔能源，積極發展可再生能源事業，促進了能源結構的優化[7]。
● 污染控制和防治政策加碼
完善環保立法體系。新修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》是我國環境保護立法的重大突破，針對工業固體廢物污染提出治理措施，首次將限期治理決定權由人民政府賦予環保行政主管部門。2002年的《中華人民共和國清潔生產促進法》鼓勵企業參與研發和推廣清潔生產技術的工作，提高清潔生產水平和技術改造能力，達到減少污染排放的效果[8]。
豐富控污執行手段。2003年《排污費征收使用管理條例》指出，加強對排污費征收、使用工作的指導、管理和監督。不同于上一階段的《征收排污費暫行辦法》，所有排污企業都需繳納一定數額的排污費，排污費的征收、使用必須嚴格實行收支兩條線。
資料來源：中國政府網；中大咨詢整理
政策機理分析
本階段，我國節能減排的政策工具保留了行政手段的運用，并逐漸向市場化機制邁進。
● 實施指令控制型政策推進節能減排工作
加大淘汰落后產能力度，嚴控“雙高”行業過快增長。我國于2005年啟動了以節能降耗為起點的產業新政策體系，明確下達了淘汰落后產能的任務，強制公布淘汰落后產能企業名單，嚴控高耗能高排放和產能過剩行業擴大產能項目。同時，加強對淘汰落后產能的核查，對未按期完成淘汰落后產能任務的企業，依法吊銷排污許可證、生產許可證、安全生產許可證，不予審批和核準新的投資項目。此舉有利于推動產業結構轉型升級，對于我國產業結構的優化調整起重要作用。
資料來源：國家發改委，《節能減排綜合性工作方案》
加強重點耗能單位節能管理。自1999年《重點用能單位節能管理辦法》頒布以來，我國政府不斷加強對重點用能單位的節能管理，要求省級節能主管部門加強對年耗能5000噸標準煤以上重點用能單位的節能監管[9]，對節能考核結果為未完成等級的重點用能單位，應當責令其實施能源審計、報送能源審計報告、提出整改措施并限期整改。做好節能監測、產品能耗限額管理和限期淘汰等工作，有助于控制能源消費總量，提高能源使用效率。
強化節能減排目標責任制度。2006年，《國務院關于加強節能工作的決定》對各地區的節能任務進行了部署，落實節能減排目標責任制，要求將單位GDP能耗下降指標納入各地經濟社會發展綜合考核體系，對地方各級人民政府實行節能工作問責制。目標責任制度將節能目標按地區進行分解，是中國政府推進節能的創新性舉措之一[10]，加強了節能責任意識，為依靠行政手段推進節能進一步夯實了法律基礎。
資料來源：《國務院關于“十一五”期間各地區單位生產總值能源消耗降低指標計劃的批復》
● 依靠市場激勵型政策治污減排
使用排污收費制度提升企業排污成本。自2003年《排污費征收使用管理條例》實施以來，我國政府不斷加強對排污費征收工作的監督管理，進一步明確了排污收費的范圍和標準，促進了污染治理和排污單位的經營管理。排污費的收取減輕了政府在節能減排、環境治理財政支出上的負擔，同時也使企業的排污行為受到了市場機制的調節[11]（圖2）。一方面影響了企業的決策，特別是對于高耗能高排放企業來說，主動減少產量、治理污染能夠促進節能環保，若選擇繳納排污費，也會作為專項資金用于節能減排；另一方面能夠促進污染減排技術的創新，排污費是根據企業的排污量來征收的，所以企業必須考慮減少排污量，這將促使企業不斷開發新技術，減少污染物的排放。
圖2 排污收費制度傳導機制
政策實施效果
市場經濟體制助力節能減排政策改革，政策基礎更加牢固，環境污染得到改善，能源結構進一步調整，但尚未轉變粗放式的經濟發展理念，市場調節機制有待優化[12]。
節能減排取得顯著成效。“十一五”期間，我國在節能減排相關政策的指導下基本完成了“十一五”規劃確定的目標任務。截至2010年底，全國單位GDP能耗下降19.1%，主要污染物排放總量得到控制，環境污染防治取得階段性成果。
注：化學需氧量、二氧化硫為當期衡量污染排放的主要參考指標。數據來源：國家發改委；中大咨詢整理
能源結構得到優化。政府和企業開始重視新能源和可再生能源的開發利用，提升了非化石能源的比重。2010年，我國煤炭消費量約占能源消費總量的69%，相較于2000年下降了3%，一次電力及其他清潔能源的占比則由7.2%提升至9%（圖3）。
圖3 2000年、2010年我國能源消費結構（單位：%）。數據來源：國家統計局；中大咨詢整理
總體而言，我國的節能減排工作不斷改革創新，打下了堅實的政策基礎，但還存在法律法規體系不夠科學規范、財稅制度尚不完善等問題[13]。片面追求經濟增長是節能減排政策實施過程中較大的阻礙因素，我國較為缺乏低能耗、低污染的先進生產能力，對于如何處理經濟增長和污染排放的矛盾沖突缺少經驗。同時，市場調節機制不夠健全，配套的激勵政策滯后，例如，排污收費制度還停留在行政調控思維上，沒有充分體現出價格機制的激勵約束作用[14]。
三、深化改革階段（2007-2016）
全面完善節能政策體系，調整能源戰略，倡導低碳減排
全球氣候變化形勢嚴峻，過多的能源消耗、較高的碳排放使得發展低碳能源和低碳減排工作成為了重要任務，同時對節能減排政策的科學性也提出了更高的要求。
主要政策介紹
深化改革階段加大節能體系的改革力度，開發利用可再生能源以進一步優化能源結構，鼓勵利用低碳技術提高減排效率。
● 完善節能減排政策體系
修訂《節能法》，完善節能制度。2008年修訂后的新《節能法》制定了節能管理的一系列具體化方針，進一步明確了節能執法主體和重點用能單位的節能義務，強化了節能法律責任[15]。在新法中，政府機構也被列入監管重點，我國的節能政策體系得到了完善。
升級節能減排目標。2014年政府工作報告中明確規定了當年能源消耗強度要降低3.9%以上，二氧化硫、化學需氧量排放量減少2%，進一步加大了節能減排工作的力度。2016年的《“十三五”節能減排綜合性工作方案》也明確了日后節能減排的重點領域，要確保完成“十三五”節能減排約束性目標，經濟發展不以環境惡化為代價，為建設生態文明提供有力支撐。
推進節能減排市場化。隨著市場化機制的加強，排污權交易平臺開始在我國投入使用，2007年，國內第一個排污權交易中心在浙江嘉興掛牌成立。排污權交易在我國部分省市開展試點，逐步走向制度化和規范化。
● 調整能源發展戰略
以能源結構優化為突破口調整能源戰略，強調積極發展低碳能源，并做出了長期規劃。繼2008年《可再生能源發展“十一五”規劃》指出要加強清潔可再生能源的研發和推廣后，2014年底，國務院頒布的《能源發展戰略行動計劃2014-2020》提出以電力為中心的能源消費結構調整，降低煤炭消費比重，提高天然氣消費比重，重視和大力發展風電、太陽能、地熱能等可再生能源。
● 鼓勵低碳發展模式
大氣污染帶來的碳排放問題日益嚴峻，2007年，政府發布了《中國應對氣候變化國家方案》，將嚴格控制溫室氣體排放作為重要任務，國家十分重視低碳發展。
積極發展低碳技術。2011年的《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》明確了我國控制溫室氣體排放的總體要求和重點任務，指出要綜合運用各種手段加強低碳技術的研發，推廣一批具有良好減排效果的低碳技術和產品，大力推進節能降耗。
開展低碳發展試驗試點。《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》要求各低碳試點地區因地制宜探索低碳發展模式，研究制定支持試點的財稅、金融、價格等方面的配套政策，形成低碳發展的政策體系，推動了我國的低碳化進程。
資料來源：中國政府網；中大咨詢整理
政策機理分析
● 推行市場化的經濟激勵政策
財政政策：用于促進節能降耗和污染防治的最主要措施
加大節能和環保財政投入，用于支持重點節能工程和環保設施項目的建設[16]。“十一五”期間，中央在節能技術改造資金上投入了超過300億元，支持重點節能工程項目，形成了約1.6億噸標準煤的節能能力，對實現我國的節能目標發揮了重要作用。“十二五”起始，2007年，中央財政設立了節能減排專項資金，安排預算235億元，2008年增加至270億元，主要投入于節能技術升級和淘汰落后產能上。
強化政府采購在節能中的作用。推行政府綠色采購，完善強制采購和優先采購制度，逐步提高節能環保產品比重，實行節能環保服務政府采購[17]。2007年，列入政府強制采購清單的節能產品總計33種類別，涉及539家企業和14551個產品型號，加大了政府對節能新產品的傾斜力度，有效激勵企業向生產節能產品的方向發展。
稅收政策：實行稅收優惠和推進稅費改革
加大節能項目稅收優惠的范圍和力度。新《節能法》明確表示，對列入推廣目錄的節能技術、節能產品實行稅收優惠，促進了我國節能目標的實現。過去的節能減排稅收優惠政策局限于企業所得稅、消費稅等環節，2010年起，為鼓勵企業加大節能技術改造的工作力度，對于節能服務公司實施的合同能源管理項目，暫免征收營業稅和增值稅[7]。
增加高耗能、高排放領域的稅負。《關于印發“十二五”節能減排綜合性工作方案的通知》明確了積極推進資源稅費改革，將原油、天然氣和煤炭資源稅計征辦法由從量征收改為從價征收并適當提高稅負水平；積極推進環境稅費改革，選擇防治任務重、技術標準成熟的稅目開征環境保護稅；調整進出口稅收政策，控制高耗能、高排放產品的出口。
價格政策：加強價格機制的激勵約束作用
強化價格約束引導，深入實施差別電價[18]，提升高耗能企業生產成本。2010年，我國在實施差別電價政策的基礎上，進一步提高了限制類和淘汰類企業電價，并首次提出對能源消耗超過規定限額標準的企業實行“懲罰性電價”，各地可在國家規定基礎上，按程序加大差別電價、懲罰性電價實施力度。例如，河北省對鋼鐵、水泥行業實施的差別電價和懲罰性電價政策，高于國家規定的標準，并執行更加嚴格的能耗限額標準，起到了抑制高耗能行業過快增長和淘汰落后產能的作用。2013年，國家開始對電解鋁企業依據鉛液電解交流電耗實行階梯電價，超過最低標準每噸13700千瓦時的加收電價。次年，再次運用價格手段促進水泥行業進行產業結構調整，實行基于可比熟料（水泥）綜合電耗水平標準的階梯電價政策。
深化價格激勵作用，支持可再生能源發展。我國對可再生能源價格實施了價格激勵政策，如對可再生能源發電按照規定的上網價格實行全額強制性收購，保證適當的投資回報[19]。此類政策引導了大量的社會資本積極進入新能源領域，在風電領域，到2016年，中國風力發電裝機容量已經達到了1.49億千瓦，從2010年起年復合增長率接近31%，風電裝機容量躍居全球第一。
金融政策：增強綠色信貸支持和能效指引
監管機構鼓勵各類金融機構加大對節能減排項目的信貸支持力度，金融機構推出適合節能減排項目特點的信貸管理模式。2010年，央行、銀監會提出意見，嚴控高耗能、高污染企業的信貸投入，加大對環保企業和項目的信貸支持，改善環保領域的直接金融服務等。各大銀行紛紛主動把握產業結構調整中的業務機遇，支持綠色信貸項目和節能環保項目。比如建行積極貫徹銀監會有關支持綠色信貸的要求，對于符合節能減排、綠色信貸要求的客戶和項目開放綠色通道，在貸款價格上給予適當優惠，在貸款指標上優先保障[20]。此外，2015年，銀監會、國家發改委聯合印發《能效信貸指引》，指導銀行業金融機構通過提供信貸融資支持用能單位提高能效、降低能耗。金融政策是國家要求開拓創新的節能減排政策之一，能夠助推企業創新綠色信貸產品，強化綠色信貸與市場化的互補機制[21]。（圖4）
圖4 經濟激勵市場化政策的傳導路徑
● 市場機制下節能減排政策的阻力
我國節能減排政策從只采取單一的命令控制方法過渡到重視市場化調節機制[17]，注重經濟增長與環境治理協同發展，且政策工具開始多元化，但市場化調控方式中依然存在不足。首先，政策實施力度不統一，專項資金的扶持更多面向重點企業的項目，對于不同行業、地區、企業存在資金補助上的失衡；其次，政府調控與市場機制協調性不足，如電力市場的市場化程度不足，導致電價不能準確反應資源稀缺程度和產品供求關系；最后，政策制定缺乏系統性和長期布局，存在“變相達標”風險，地方政府可能采取非常規措施來強行達到節能減排目標[16]，可能會對經濟運行產生影響。
政策實施效果
深化改革階段，節能減排政策體系全面完善，低碳減排工作的運行使得環境污染治理取得高效成果。
“十一五”和“十二五”期間，我國單位GDP能耗呈現出明顯的下降趨勢，到2015年已經降至0.63萬噸標準煤，節能效果突出（圖5）。我國政府實行的燃煤工業鍋爐改造工程、節約和替代石油工程、建筑節能工程、綠色照明工程等十大工程，大幅度提高了能源利用效率，促進了先進節能技術的推廣應用和節能環保產業的發展[2]。
圖5 2016-2015年全國單位GDP能耗（單位：噸標準煤/萬元）。數據來源：國家統計局；中大咨詢整理
與此同時，工業“三廢”治理效率十分顯著。自2006年起的十年間，我國工業廢水得到了良好的治理，排放總量呈現出穩步下降的趨勢；“十一五”期間工業固體廢物綜合利用率也逐年升高，但在“十二五”期間出現了下滑（圖6），可能是由于該階段我國經濟增長較為迅猛等原因，在生產過程中造成了大量的工業污染物排放。這也正是我國政策制訂過程中加強節能減排力度的緣由，力求在發展經濟的同時減少對環境的損害。
圖6 2006-2015年全國工業廢水排放及工業固體廢物處理情況。數據來源：2010年、2015年環境統計年報；中大咨詢整理
四、總結
我國以“節能減排”為主要目標的政策體系維持了三十多年，持續豐富和完善市場化手段的運用，取得了顯著成效。隨著氣候變化和溫室氣體排放問題的日趨嚴峻，“低碳”發展成為必要，減碳工作也將全面升級。下篇將會介紹和分析“低碳”時代的相關政策及其作用機制，并對未來“雙碳”政策的發展趨勢作出判斷。
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