引言
我國減少碳排放相關的政策長期以來著力于節約能源和減少污染物排放，其主題從“節能減排”逐漸演變為“低碳”發展并過渡到如今的“雙碳”時代。對過往政策進行脈絡梳理和經驗總結有助于推進今后“雙碳”政策體系的建設，加速推動減碳工作的有效運行。中大咨詢從政策角度入手，分為上下兩篇，研究中國的減碳政策從“節能減排”邁向“雙碳”目標的演變過程。
本篇為中國政策梳理的下篇，過去“節能減排”政策體系的建設為減少碳排放積累了豐富的經驗，如今的“雙碳”目標更是把減碳提升到了新的高度，以“雙輪驅動”的形式開展節能降碳工作。中大咨詢認為，產業結構和能源結構的轉型升級、碳交易和綠色金融的支撐輔助等，均為今后政策的著眼點。
一、從“低碳”到“雙碳”（2016至今）
隨著氣候變化成為全人類共同的議題，碳排放成為世界各國關注的焦點，我國也開始關注碳排放帶來的不利影響，并逐漸將低碳與節能減排、環境保護結合起來。在2020年的聯合國氣候峰會上，我國出于大國責任擔當、貫徹可持續發展理念以及保護生態環境的需要，正式提出了“30·60”雙碳目標。相應地，我國的政策重點也開始將“減碳”提升到了新的戰略高度。
“低碳”時代主要政策介紹
● 能源結構調整成為重中之重
推進能源的清潔化使用。由于煤炭等一次能源使用過程中容易產生污染與碳排放，提升非化石能源占比、強化一次能源的清潔使用成為重要工作。2017年,國家發改委發布《能源生產和消費革命戰略(2016-2030)》,提出非化石能源消費比重由2020年的15%提升至2030年的20%,到2050年提升至50%，“煤炭清潔高效利用”被列入“面向2030國家重大項目”。
大力優化能源結構，提升非化石能源比例。優化能源結構是實現“雙碳”目標的最重要途徑。2020年12月的全國能源工作會議提出加快風電光伏發展，大力提升新能源消納和存儲能力。《2030年前碳達峰行動方案》將能源綠色低碳轉型作為重點任務，提出推進煤炭消費替代和轉型升級、大力發展新能源、合理調控油氣消費、加快建設新型電力系統。《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》（以下簡稱《意見》）提出2030年非化石能源消費比重達到25%左右，2060年非化石能源消費比重達到80%以上，同時明確需要加快構建清潔低碳安全高效的能源體系，嚴格控制化石能源消費，不斷提高非化石能源消費比重。
● 碳交易與綠色金融成為降碳的重要手段
碳交易成為重要的市場化降碳手段。2017年，國家發改委印發《全國碳排放權交易市場建設方案(發電行業)》，正式啟動全國碳排放交易體系建設工作。截至2020年8月，我國碳排放交易試點省市碳市場共覆蓋鋼鐵、電力、水泥等20多個行業，累計成交額超過90億元[1]。目前我國在碳排放權交易市場試點基礎上，于今年7月啟動了發電行業全國碳排放權交易市場上線交易，預計可覆蓋全國40%的碳排放[2]。
綠色金融為降碳工作提供助力。2016年，人民銀行、財政部等七部委聯合印發的《關于構建綠色金融體系的指導意見》，提出了我國第一個較為系統的綠色金融發展政策框架[3]。我國綠色金融產品與政策工具等領域取得了諸多進展，到目前已經圍繞綠色信貸、綠色債券、綠色股票、綠色保險、綠色基金與碳金融等建立了多層次的綠色金融市場，并匹配了相應的政策支持，是全球首個構建起較為完善的綠色金融政策體系的國家。
● 技術發展開始成為政策關注的重點
實現“雙碳”目標需要依托技術的突破性進展，政策加強對低碳技術的支持。2020年，中央出臺《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，提出在“十四五”期間堅持綠色低碳發展原則，要完善綠色低碳技術的研究與應用。最新出臺的《意見》也明確提出強化基礎研究和前沿技術布局，加快先進使用技術研發和推廣。
表1 減碳相關的主要政策。資料來源：中國政府網，中大咨詢整理
政策機理分析
本階段政策以“雙輪驅動”為主要特點，政府與市場并重。
政府方面，主要通過能源領域更加嚴格的控制型指令約束高耗能高排放行業發展，進而推動產業結構升級。能耗雙控政策要求對新增能耗5萬噸標準煤及以上的“雙高”項目加強窗口指導，對不符合要求的項目嚴格把關，且不予提供信貸支持[4]。在政策影響之下，鋼鐵、水泥等多個行業被要求限電、限產甚至停產，如水泥行業受限產政策影響，多地水泥市場價格出現明顯上漲。在工業領域，《意見》指出將對新建、擴建鋼鐵、水泥、平板玻璃、電解鋁等項目嚴格落實產能等量或減量置換，出臺煤電、石化、煤化工等產能控制政策。高耗能高排放項目準入標準的提高也幫助各行業控制產能，逐步解決產能過剩問題，優化整體產業結構。
市場方面，進一步完善投資政策、財稅價格政策、碳排放市場等市場化機制，從而推動碳減排。在投資政策方面，在政府引導下構建低碳相關的投融資體系，加大對碳中和相關綠色低碳投資項目的支持力度，為市場主體的綠色低碳投資增添活力。在財稅價格政策方面，以加大對綠色低碳產業發展、技術研發的財政投入為主要手段，廣泛推行綠色采購制度，助力企業高效生產綠色低碳產品和開發技術[5]；研究碳減排相關稅收政策，實行稅收優惠，助推綠色低碳經濟發展；強化價格的約束引導，嚴禁對“雙高”行業實施電價優惠以提升其生產成本，加大差別電價等政策的執行力度以體現價格的激勵作用。同時，碳交易是核心的市場調節機制，通過優化配置碳排放資源，為排放實體提供經濟激勵，以低成本完成碳減排目標。目前電力行業已率先被納入全國碳交易市場，向其發放碳排放配額，未來化工、建材、鋼鐵等高耗能行業也將逐漸進入。碳市場機制有利于淘汰落后產業，實現產業優化升級，也能夠倒逼企業使用新能源，減少對碳排放權的需求，從而達到節能降碳的效果。
二、“雙碳”未來政策趨勢
2021年是“十四五”開局之年，也是中國開啟碳中和征程的元年，碳達峰、碳中和的相關政策和配套實施方案正在陸續出臺。在未來政策的發展方向上，中大咨詢認為，以下幾個方面將會是以后政策的著力方向。
調整產業結構，發展綠色產業
進一步限制高耗能高排放項目，推進綠色低碳產業發展。一方面，加強能耗雙控的執行力度，在保證經濟正常運行情況下，更加嚴格地審核高耗能高排放項目，合理制定針對煤電、石化等行業的產能調控政策。另一方面，大力發展綠色低碳產業，推動產業結構優化升級，促進循環經濟。與發達國家相比，我國綠色低碳產業仍處于起步階段，存在研發投入不足、融資渠道不通暢等問題。比如美國在節能環保領域處于世界領先地位，每年用于可再生能源和節能技術研發的費用超過30億美元，研發成果轉為專利或技術許可證的比例高達70％以上。我國需要在新能源、新材料、節能環保等產業加大技術研發投入，培育核心競爭力，在設備、資金等方面給予傾斜，采取成立產業基金、鼓勵綠色股權融資等方式助力綠色低碳轉型。
加快能源轉型，推動風光發電
加深能源轉型力度、優先推動風光發電將會是未來我國政策的發力方向。優化能源結構始終是關鍵路徑，重點在于全面提升非化石能源占比。一方面，積極發展非化石能源，優先鼓勵風電、光伏等可再生能源的開發利用，推進風光發電的平價上網項目建設，完善補貼政策，向低成本、高質量項目傾斜，提升轉換效率，推動風光發電成本下降；同時也要保證風光裝機規模有序增長，加強儲能技術攻關和應用，增強風光發電的穩定性。另一方面，嚴控煤炭等傳統化石能源消費增長，加快現役煤電機組的節能改造和升級，在確保能源安全穩定供應的前提下逐步減少煤炭產量。
強化碳交易和綠色金融的支撐作用
充分發揮碳交易的市場化調節作用。擴大全國碳市場主體覆蓋范圍，將地方試點納入全國市場，將碳排放配額的發放從電力行業擴充至石化、化工、建材、民用航空等所有高排放行業；改進碳配額分配方法，參考歐盟等成熟碳交易市場的經驗[6]，由免費分配逐漸向有償分配傾斜，逐漸提高有償分配比例，充分利用碳市場的調節機制推動碳配額的有效配置。
大力支持綠色金融發展。較為完善的制度體系是綠色金融發展的重要保障，形成統一的綠色分類標準，加強環境與氣候信息披露，逐步推進綠色金融相關立法。發揮財政和貨幣政策工具的引導作用，加大對節能減排、生態保護、可再生能源等領域專項資金的支持力度，并對綠色低碳項目進行補貼激勵；創新使用碳減排貨幣政策工具，撬動更多社會資金促進碳減排，促進綠色金融體系的發展。
加大低碳技術創新發展的支持力度
加速推動氫能生產、儲能、碳捕集利用與封存（CCUS）技術等領域的低碳技術突破。政府在資金投入、基礎設施建設、人才培育等方面給予低碳技術創新大力支持，加強可再生能源制氫、新型儲能技術等低碳前沿技術的研發、示范和應用，特別是在化石能源消費集中的行業領域加大低碳技術的應用力度。在吸收端，則重點關注發展CCUS技術，從技術研發、資金支持等角度對CCUS技術的中長期發展進行系統性部署，并加大財政投入，激勵企業加快CCUS項目的研發示范，逐步走向規模化。
參考文獻：
[1]邵鑫瀟,張瀟,蔣惠琴.中國碳排放交易體系行業覆蓋范圍研究[J].資源開發與市場,2017,33(10):4.
[2]秦秀梅.推動碳市場建設國資委從哪些環節入手[J].國企,2021(15):1.
[3]錢立華.綠色金融國際合作實踐[J].中國金融,2017(4):2.
[4]谷宇辰,張達,張希良.關于完善能源消費'雙控'制度的思考與建議——基于'十三五'能源消費變化的研究[J].中國能源,2020,42(9):6.
[5]何沅懋.我國發展低碳經濟的財稅政策研究[D].西南財經大學,2014.
[6]鄭杰峰.歐盟二氧化碳減排政策研究及其對我國的啟示[D].中國石油大學,2011.
[7]王志軒.碳達峰,碳中和目標實現路徑與政策框架研究[J].電力科技與環保,2021.
[8]白永秀,魯能,李雙媛.雙碳目標提出的背景,挑戰,機遇及實現路徑[J].中國經濟評論,2021(5):4.