引言
“雙碳”目標是我國就全球氣候變化問題向世界做出的莊嚴承諾，是大國擔當的重要體現。要順利實現“雙碳”目標，就必須首先正確認識和把握碳達峰碳中和。
為此，2021年的中央經濟工作會議做出“實現碳達峰碳中和是推動高質量發展的內在要求，要堅定不移推進，但不可能畢其功于一役”這一精準判斷，并基于此對今后“雙碳”工作的重心進行了總體部署。
近年來我國“雙碳”建設的成效到底如何？“雙碳”工作推進的過程中還存在哪些問題與挑戰？今年“雙碳”工作的重點將是哪些方面？中大咨詢推出“中央經濟工作會議解讀—‘雙碳’篇”進行深入分析。
一、“雙碳”建設成效顯著，但仍面臨一系列困難與挑戰
在全球氣候不斷惡化的大背景下，減少碳排放以應對氣候危機成為全球共識。進入工業化時代后，全球以CO2為主的溫室氣體排放量迅速增加，從1810年的3738萬噸大幅增長至2019年的364.4億噸，致使全球溫室效應不斷增強，地表平均溫度由從1810年的6.87℃上升至2019年的10.13℃，全球氣候存在持續惡化的趨勢。為應對全球氣候危機，世界各國通過歷次氣候大會形成了包含《聯合國氣候變化框架公約》、《京都議定書》、《巴黎協定》在內的階段性減排原則和減排目標，并最終確立了“碳中和”這一本世紀中葉的全球性目標。
在全球合作開展氣候治理的大背景下，我國積極融入全球氣候治理體系，提出“雙碳”目標以應對全球氣候危機。我國現階段仍為發展中國家，所處發展階段對能源消耗、工業化建設等活動仍有較高需求，因而與已基本完成工業化進程的發達國家相比實現降碳減排更為困難。盡管如此，我國不糾結于現有發達國家主導的全球治理體系下歷史碳排放總量與人均碳排放量等因素未被充分考慮，導致公平性、合理性問題突出這一事實，主動融入全球環境與氣候治理體系，提出“二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和”這一治理目標，充分展現了大國擔當。
圖1 “雙碳”目標展現大國擔當
數據來源：OurWorldinData，ClimateWatch
我國立足自身發展實際，充分參考借鑒各國減排經驗，逐步明確以推動能源結構調整與產業結構調整實現“碳中和”的總體思路，并據此確立了六條重要路徑：
● 調整能源結構，推動能源脫碳。具體而言包括降低化石燃料的消耗以弱化對化石能源的依賴及發展清潔能源，提高清潔能源的利用率兩大主要舉措。
● 降低工業碳排放，打造低碳工業。發展碳捕集、利用與封存技術(CCUS)、生物能源與碳捕集和儲存技術(BECCS)、循環利用技術等綠色低碳技術是關鍵所在。
● 降低交通碳排放，發展交通脫碳。其中，推行新能源交通工具與利用數字化提升交通運輸效率是最為重要的兩方面舉措。
● 降低建筑碳排放，推進綠色建筑。推動建立健全綠色建筑評價體系，對建筑環保性進行評價以及不斷改進現有老舊建筑，實現老舊建筑綠色升級是實現這一目標的關鍵舉措。
● 提高生物碳吸收，發展低碳農業。這一路徑下，既需要減少生產過程的碳排放，支持農業向可持續生產過渡，又需要通過增加本國碳匯能力和提高本國林地面積等方式增加碳吸收。
● 利用碳交易機制，發展綠色金融。這一路徑下，一方面需要設立碳排放交易市場，將碳排放權與減排措施實現的減排額度進行量化并形成指標，滿足市場交易的需求；另一方面需要通過綠色信貸、綠色稅收等金融工具支持各行業新興技術發展。
圖2 我國“雙碳”路徑逐步明確
數據來源：中國政府網
圍繞上述“碳中和”實現路徑，中央近年來相繼出臺了一系列政策引導推動低碳發展，我國“雙碳”建設取得了顯著成效
總體層面，我國碳排放強度由1990年的1.85大幅降低至2018年的0.7，已逐漸接近全球平均水平。
能源結構層面，我國能源結構顯著優化，非化石能源占比由2012年的0.7%大幅提升至2020年的15.6%，順利完成《能源發展戰略行動計劃（2014-2020年）》提出的“到2020年，非化石能源占一次能源消費比重達到15%”這一規劃目標。
產業結構層面，我國產業結構逐步調整，新能源車與綠色建筑數量保持快速增長，其中，新能源汽車保有量占汽車總量比重由2016年的0.38%上升至2020年的1.75%，而綠色建筑占城鎮新建民用建筑比例由2016年的29%大幅提升至2020年的77%。
圖3 “雙碳”建設成效明顯
數據來源：公安部、IEA
雖然“雙碳”建設進展巨大，但我國“雙碳”工作面臨的困難與挑戰仍然十分嚴峻：
“能耗雙控”地區落實不到位、低碳技術發展不充分等現實問題較為突出
一方面，能耗雙控落實情況不如預期，節能降碳推進較緩慢。2021上半年我國能耗雙控形勢十分嚴峻及比較嚴峻的一、二級預警地區數量總和為20個，占比高達65%，各地“能耗雙控”落實力度亟待加強；
另一方面，低碳技術發展仍不充分，投資布局力度亟待加強。現階段我國低碳清潔技術發展尚未成熟，應用范圍及規模仍然較小，而若要在2060年順利實現“碳中和”目標，在低碳清潔技術領域至少還應投入16萬億美元的基礎設施建設費用。
脫碳工作面臨來自經濟增長與產業結構依賴的雙重挑戰
一方面，經濟增長承壓對實現“雙碳”目標構成巨大挑戰。我國當前仍處于城鎮化進程中，2020年的城鎮化率僅為61.43%，遠低于發達國家碳達峰時的城鎮化水平，仍具有很重的經濟發展和民生改善任務，脫碳壓力較大；
另一方面，工業為主的產業結構對實現“雙碳”目標構成巨大挑戰。我國現階段工業增加值占GDP比重高達，遠高于發達國家碳達峰時的普遍水平，產業結構仍以工業為主導，使得短期內難以擺脫對化石燃料的依賴，能源結構中化石能源占比仍然處于75%以上的高位，并由此帶來大量碳排放，對順利實現“雙碳”目標帶來巨大挑戰。
圖4 “雙碳”工作仍面臨困難與挑戰
數據來源：OECD、發改委、高盛
二、“雙碳”建設頂層設計2021年正式明確，未來將主抓四個方面
立足我國“雙碳”建設面臨的一系列問題與挑戰，中央2021年進一步建立“1+N”政策體系助推“雙碳”目標實現：
一方面，《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》（以下簡稱《意見》）在雙碳“1+N”政策體系中發揮統領作用，是體系中的“1”。《意見》明確了“雙碳”工作階段性目標，指出到2025年單位國內生產總值能耗比2020年下降13.5%，非化石能源消費比重達到20%左右；到2020年單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降65%以上，非化石能源消費比重達到25%左右；到2060年能源利用效率達到國際先進水平，非化石能源消費比重達到80%以上。
另一方面，《2030年前碳達峰行動方案》（以下簡稱《方案》）為雙碳“1+N”政策體系中“N”中之首。《方案》圍繞能源結構調整與產業結構調整提出了“碳達峰十大行動”，具體包括能源綠色低碳轉型行動、節能降碳增效行動、工業領域碳達峰行動、交通運輸綠色低碳行動、循環經濟助力降碳行動、綠色低碳科技創新行動、碳匯能力鞏固提升行動、綠色低碳全民行動與各地區梯次有序碳達峰行動。
圖5 中央2021年正式出臺“雙碳”工作頂層設計
數據來源：中國政府網
年末的中央經濟會議進一步對今年的“雙碳”工作形勢做出“要堅定不移推進，但不可能畢其功于一役”這一判斷，充分表明“雙碳”目標的推進是一項長期性、系統性的工作，展現出中央堅決糾正“運動式減碳”的決心。結合我國“雙碳”建設的實際情況與中央經濟工作會議對“雙碳”工作的重要定調，中大咨詢預測未來我國“雙碳”工作仍將與供給側結構性改革協同推進，產業結構優化、能源結構優化、綠色金融發展及低碳技術研發四方面將是發力重點：
完善考核制度，推動綠色產業發展
現階段，能耗“雙控”考核制度已難以精準保障“雙碳”目標的實現：一方面，以往以化石能源占絕對主導地位的能源體系中，能耗水平與碳排放水平直接掛鉤、高度吻合，但隨著低碳清潔能源逐漸成為主體能源，能耗“雙控”考核已難以精確反映我國綠色發展成效；另一方面，盡管能源領域是碳排放的主要來源，但是碳排放不僅發生在能源領域，還包括建筑、交通等重點行業，以能耗“雙控”制度考核“雙碳”成效較為片面。
為此，2021年的中央經濟工作會議首次提出要在“新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制”的同時“創造條件盡早實現能耗‘雙控’向碳排放總量和強度‘雙控’轉變”。
在這一政策設計下，碳排放“雙控”出臺之前不產生碳排放或只產生少量碳排放的可再生能源增量項目將被挪出能源消費總量控制，而在碳排放“雙控”出臺之后可再生能源項目將在審核上獲得更大傾斜，從而極大推動綠色低碳產業的發展。
由此，中大咨詢預計今年各地將一方面深入落實中央經濟工作會議要求，在更加嚴格地審核高耗能高排放化石能源燃料用能項目的同時，為綠色增量項目的審核提供便利；另一方面將深入把握能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉變的契機，大力發展綠色低碳產業，加快推動產業結構優化升級。
加快能源轉型，優先鼓勵風光發電
2021年的中央經濟工作會議強調要“抓好煤炭清潔高效利用，增加新能源消納能力，推動煤炭和新能源優化組合”，由此預計今年能源結構優化仍將立足以煤為主的基本國情，既在確保能源安全穩定供應的前提下嚴控煤炭等傳統化石能源消費增長，加快現役煤電機組的節能改造和升級，又將積極發展非化石能源，優先鼓勵風電、光伏等可再生能源的開發利用，深入推動能源革命。
繼續強化綠色金融的支撐作用
2021年的中央經濟工作會議重點提出要“引導金融機構加大對綠色發展的支持”，預計今年將在繼續推進綠色金融相關立法的同時，既充分發揮財政和貨幣政策工具對節能減排、生態保護、可再生能源等領域的支持引導作用，又積極創新使用碳減排貨幣政策工具。
加大低碳技術創新發展的支持力度
2021年的中央經濟工作會議強調要“狠抓綠色低碳技術攻關”，預計今年政府將在資金投入、基礎設施建設、人才培育等方面給予低碳技術創新大力支持，既加強可再生能源制氫、新型儲能技術等前沿技術的研發、示范和應用，又重點關注發展CCUS技術，激勵企業加快CCUS項目的研發示范。
圖6 今年“雙碳”工作仍將與供給側結構性改革協同推進
數據來源：中國政府網
結語
近年來我國“雙碳”建設成果突出，碳排放強度顯著降低，能源結構與產業結構逐步實現優化升級，但仍面臨較為嚴峻的困難與挑戰。展望未來，今年我國“雙碳”工作將以“1+N”政策體系為總指引，嚴格落實2021年中央經濟工作會議的部署要求，重點推進產業結構優化、能源結構優化、綠色金融發展及低碳技術研發四個方面。