前 言

在過去20年里，城投平臺和土地緊密結合是各地城鎮化進程中非常普遍的特征。隨著城鎮化進入“后半場”，傳統基建邊際效應遞減、隱性債務問題突顯、土地財政逐漸弱化，城投平臺不得不尋求著增量業務、增量市場。中大咨詢認為，城投平臺的基因根植于區域的建設與發展，其轉型路徑也一定不是盲目的多元化、完全的市場化，而始終是在城鎮化的進程中為區域建設運營提供高質量解決方案。在城鎮化2.0的背景下，中大咨詢提出城投平臺實現高質量發展的3個范式（存量精耕細作、拓展增量空間、延伸產業范疇）、總結3個關鍵能力（統籌規劃能力、價值轉化能力、數字化能力）與機制保障（生態模式、市場化激勵機制、全面風險管理），雖不成體系，但以期與各位共思、共勉。

01 此輪新型城鎮化強調什么？

(一) 人口：深入推進農業轉移人口市民化，釋放二次人口紅利

數據來源：國家統計局、國家政府網、Wind、中大咨詢研究院

中國戶籍人口城鎮化與常住人口城鎮化的差距正在拉大，2021年中國常住人口城鎮化率為64.72%，但戶籍人口城鎮化率只有46.7%，意味著有2.6億“農村務工人員”生活在城市但戶籍在農村。而多數城市在就業、置業、醫療、教育，甚至購車等一系列的領域，對非戶籍人口均有更嚴格的約束，在一定程度上導致非戶籍人口在收入、財富、生活水平諸多方面處于相對劣勢。無論從共同富裕人本邏輯出發還是考慮國民收入整體增長難以短期見效的客觀事實，推進農業轉移人口市民化都是應有之義。在此背景下，本次《“十四五”新型城鎮化實施方案》更大力度地強調對戶籍制度的改革：一是首次提出取消500萬人以上的超大特大城市年度積分落戶名額的限制。二是全面取消城區常住人口300萬以下的城市落戶限制，確保外地與本地農業轉移人口進城落戶標準一視同仁。三是全面放寬城區常住人口 300 萬至 500 萬的I型大城市落戶條件。

(二) 圈層：協調發展，縣城是新型城鎮化的主要載體

此輪新型城鎮化強調提升城市群一體化發展和都市圈同城化發展水平，促進大中小城市和小城鎮協調發展，形成疏密有致、分工協作、功能完善的城鎮化空間格局。未來城市和城市群的邊界會逐步向外延伸，中心城市的帶動作用會顯著加強。更為重要的是，縣城作為鄉村振興與新型城鎮化的銜接點，不僅將為中心城市進行產業轉移、疏解人口壓力提供空間，還將發揮統籌作用帶動農村的發展，引導農業人口就近轉換，改善鄉村和生態資源碎片化配置的低效問題。由此可見，在此輪城鎮化建設中，縣城需要的并非是簡單地加大基礎設施建設，而是需要基于“產城人”戰略綜合發展產業、基礎設施、公共服務。

(三) 基建：提高質量，存量關注更新、增量來源于下沉

數據來源：Wind、中大咨詢研究院

以人為核心的新型城鎮化，始終還是需要通過良好的基礎設施來吸引人才和承載人口，只是在建設的方向上存在結構性差異。存量視角下，城市更新還意味著城市生態、城市功能的完善，包括城市規模、空間結構、人口密度等規劃，防洪排澇能力等。老舊小區、城中村、老舊街區改造等傳統基建仍有必要。除此之外，智能交通、智能電網、智能水務等新基建將成為未來新型城鎮化的重要一環。增量視角下，無論是出于對共同富裕、圈層平衡發展的考量還是在穩增長宏觀目標調控下，城鄉基礎設施互聯互通都有望進一步推動，城鎮公共服務設施發展與建設將進一步向縣城、農村下沉，道路建設、電網建設、屋頂光伏、高標準農田建設等基建項目將同時具備確定性與時效性。

02?如何解鎖發展新范式？

在近三十年的城鎮化進程中，地方政府或其融資平臺會舉借債務進行大量基礎設施建設，再通過后期的稅收和土地增值收益償還前期債務。而在這樣的土地財政中，城投平臺定位于城市建設者，主要從事市政道路、橋梁、水利等基礎設施建設以及土地開發整理、棚戶區拆遷改造等業務，收入主要來源于代建項目的政府回款、土地出讓收入的返還。隨著城鎮化進入“后半場”，傳統基建邊際效應遞減、隱性債務問題突顯、土地財政逐漸弱化，城投平臺發展的新范式應結合城市圈層特點、自身能力稟賦，圍繞存量精耕細作、增量空間拓展和產業范疇延伸展開。

(一) 存量精耕細作：從建設城市到運營城市

存量時代下，城投平臺的業務邏輯圍繞城市空間形態的持續完善和城市功能優化調整來展開，通過城市更新、智慧城市運營業務實現“土地紅利-城市運營紅利-城市數據紅利”的紅利次級滾動。但實事求是地說，無論是城市運營還是智慧城市目前仍是藍海市場，定價機制、數據歸集、權責劃分等問題仍舊制約著盈利。因此，區域的城鎮化成熟度、城投平臺的實力是切換運營賽道的重要前提。在切換運營賽道的過程中，城投平臺關鍵是要解決價值共創、風險分擔的問題，以期轉型能在城市運營與智慧城市配套的成熟過程中平穩落地。

??案例：廣州城投借助區域力量，轉型智慧城市運營商

及時明確進入戰略：基于自身資源能力和外部市場競爭情況，廣州城投轉型智慧城市建設運營商，以期在新型智慧城市發展重心將從建設轉到運營的早期，培育綜合能力、積累先發優勢。

切入下游智慧城市場景及運營服務：在產業布局方面，廣州城投選擇集中資源切入智慧城市場景及運營服務領域。

進行市屬企業資源織網：廣州城投進行市屬企業資源織網，組建市智慧城市投資運營公司，整合多個區域交通龍頭企業在產業、技術和資金等方面的資源，圍繞智慧交通版塊建設“兩中心、兩平臺、一基地”。

(二) 拓展增量空間：從服務城市到服務城鄉一體化

城投平臺豐富的城市建設經驗有效轉移，更是鄉村振興、新型城鎮化過程中寶貴的財富和關鍵推動力量。同時，從城投平臺服務城市發展的經驗和教訓來看，僅僅依靠政府買單的、單靠傳統基建的盈利模式是難以長久持續的。因此，城投平臺在基建下沉的過程中，若想實現“任務”到“業務”的躍遷，關鍵是要解決要素集約化發展的問題。

??案例：江西水投規模承攬政府基建項目，技術升級助力資產輕量化

打造標桿項目，推進城鄉一體化建設：江西水投穩步推廣“樂平模式”，推動城鎮水網和城鄉供水一體化建設。

創新資本運作方式，大力整合、盤活資產：江西水投積極爭取中央水利基金支持，投資江西省內水庫，全面掌握原水資源，并通過成立水庫資產管理公司、發展供水業務，形成長期而穩定的收入來源。

水利工程物業化：江西水投推廣污水處理分布式一體化技術，拓展水庫維養產業，打造具有科技創新力的市場化維養“橫峰模式”和服務典范。

(三) 延伸產業范疇：從經營土地到經營產業、經營人口

在延伸產業范疇的過程中，城投平臺面臨的問題是如何最大限度打開城市圈層優勢產業發展空間，通過產業鏈橫向和縱向延伸挖掘新增長點，通過新模式新業態應用突破同質化競爭。

??案例：田園東方運營生態農業，打通“資源”變“資金”

應用新模式新業態突破同質化競爭：在挖掘產業特點上，田園東方以特色農業資源水蜜桃作為基礎進行IP打造，在既有農業資源基礎上實現產業鏈深化及優化，通過二產加工和研發以文化衍生品的形態出售，提升其產業附加值。同時，田園綜合體以文旅為核心，整合地產、農業等相關資源，通過區域土地流轉中產生的短期現金流與文旅、農業等項目運營模塊產生的長期現金流相結合，實現文旅、地產、農業三個不同板塊之間協同發展。在該模式下，低端收入的原住民依托區域特色產業順應旅游發展，創造了高消費的旅居民，再形成常態高消費的城鎮新住民，圍繞著蜜桃村一圈一圈產生了新城鎮的經濟帶，創造了可持續的財政收入。

建立合理的利益分配機制：陽山鎮桃園村民在村集體的引導下以自己的土地承包經營權作為出資，入股成立股份合作社，然后由合作社將土地委托給信托公司進行專業化管理和運營，同時信托公司對合作社成員進行土地收益分配，農戶可通過租金收入與經營收益等方式獲得定期分紅；同時，農民成為企業員工獲取勞動報酬。該模式在保障農民利益的基礎上實現的要素的集約化開發，也為引進龍頭企業參與土地流轉后的規模化經營奠定基礎。

運營產品化形成可復制輸出的模式：長遠來看，類似田園東方等擁有產業稟賦的公司，特別是運營產品化程度較高的公司可以發展更穩健的輕資產模式、形成可復制輸出的模式，在精細化的選址基礎上，賺取規劃、設計、托管運營服務費。

03?要打造哪些關鍵能力？

無論是存量精耕細作、拓展增量空間還是延伸產業范疇，城投平臺高質量發展需要強化統籌規劃能力、價值轉化能力和數字化能力，找到“可復制性、可經營性、面向分布式的集中”的項目和業務機會。

(一) 統籌規劃能力

統籌規劃能力主要體現在城投平臺通過發揮基礎設施建設項目的經驗優勢、政府資源支持等優勢，強化政府、產權人、金融機構等多主體協作能力，對土地資源、生態資源與產業資源等要素進行統籌和整合。具體來說，城投平臺不僅需要推動區域土地資源與生態資源集約匯集，化零為整形成塊狀合作招商和資本募集能力，以規模效應攤平單位運營成本，還需統籌產業資源合作發展為價值轉化奠定基礎。以田園綜合體為例，能否打通從資源、資產到資金的鏈路，考驗的是城投平臺從規劃、開發、運營到品牌策劃的綜合能力，以及產業鏈的組織運營能力。

(二) 價值轉化能力

打造價值轉化能力往往需要產業融合來實現，即通過實施傳統基礎設施等公益性項目帶動環境改善、生態提升，進而推動區域土地、產業的升值溢價；而通過導入區域特色產業等方式實施產業運營相關的經營性項目有效反哺公益性項目的建設運營，保證整體的收支平衡和參與方的合理回報。

(三) 數字化能力

在新型城鎮化的進程中，城投平臺在城市的業務模式也無法簡單復刻到農村。因此，城投平臺把“任務”變成“業務”的關鍵在于培育數字化能力、通過精細化的管理與技術手段改善盈利模式。例如，運用數字化手段建立覆蓋全流程的標準化運營體系提高效率等方式盤活基礎設施資產、提高城鎮空間資源價值轉化效率，進而實現面向分布式的集中。

04?機制保障要有哪些？

(一) 憑什么能做？用生態模式撬動區域資源

1.和誰建生態？

以基建下沉為例，縣級平臺公司與縣域基建并不完全對應。縣級平臺公司作為縣域發展建設主要載體，對縣域發展更加了解，享受更多政策傾斜，在開展鄉村振興方面具備相對優勢，但面臨資金緊張、人才匱乏、業務能力弱、市場化機制體系不完善等諸多問題，無法獨立承擔大體量的縣城基建。而省市級平臺以及各地方國企業、央企具有資金、技術的稟賦優勢，但對縣域了解不足，容易項目推進難、實際成本高和運營成效差等難題。因此，不同類型的平臺公司、企業乃至村集體需圍繞資源和能力短板，以合作共贏和創新發展的視角，補足自身能力。

2.用什么方式建生態？

基于對生態圈的主導意愿、綜合實力、對合作約束力的期望，城投平臺可以綜合利用投資模式、聯盟模式和合作模式建立區域性產業生態圈。

3.內部需要什么機制？

更進一步，這意味著城投平臺需要具備區域資源統籌能力與合作伙伴統籌能力。在區域資源統籌能力的建設上，城投平臺需要圍繞項目獲取的目標,統籌高層面與國資委的授權管理和資源索取，與區域產業公司的關系維護和業務探索。在合作伙伴統籌能力的建設上，城投平臺需建設總部層面合作伙伴名單，統籌全集團重要合作伙伴，按需賦能集團內公司合作資源需求。

(二) 靠什么來做？市場化的制度體系與激勵機制激發人才活力

目前，部分城投平臺未建立現代化企業制度與市場化激勵體制，可能存在產權不清、權責不明、管理不力、人浮于事等多種問題。城鎮化2.0的背景下，城投平臺不能只是將業務延伸到競爭性的行業領域中，更要求建立市場化的薪酬績效體系，推動工資總額管控、激勵體系、高管契約化管理機制及薪酬績效的創新，釋放人的活力。

(三) 憑什么讓做？全面風險管理為企業可持續發展保駕護航

過去多年，城投平臺沉浸于規模的快速增長卻未能同步提升風險管理體系。城鎮化2.0背景下，業務的復雜程度提升、投資手段運用的普遍性提高，疊加融資監管趨嚴的趨勢，諸多因素都將會對城投平臺的債務風險、合規風險、財務風險等提出更高的要求，城投平臺需建立健全投融資風險管理制度，強化底線意識，規范經營管理，密切關注投融資活動中存在的各種風險，做好風險預判、識別以及分析控制工作，制定妥善的風險應對措施，通過有力的風險防控手段，為城投平臺轉型發展夯實基礎。

附錄

新型城鎮化重點表述對比（?點擊閱讀詳情）

[1]城投平臺用于指代地方政府融資平臺。根據《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發[2010]19號），地方政府融資平臺是指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。但在實踐層面，目前市場并沒有形成城投平臺的統一界定和口徑。