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為了做精做深“雙百行動”“科改示范行動”，打造更多基層改革樣板和尖兵，近期中央出臺了《關于支持鼓勵“科改企業”“雙百企業”進一步加大改革創新力度有關事項的通知》（簡稱“科改”“雙百”十二條，以下稱“十二條”）。“十二條”對“科改”“雙百”企業改革發展提出哪些新方向、提供了哪些新政策工具，與去年《國資委關于支持鼓勵“科改示范企業”進一步加大改革創新力度有關事項的通知》（簡稱“科改”十條，下文稱“十條”）有哪些異同，本文將進行全面解讀。
國務院國資委在2023年啟動新一輪國企改革深化提升行動，其中做精做深“雙百行動”“科改示范行動”，打造更多基層改革樣板和尖兵、配合落實國家重大區域戰略，是新一輪國企改革的重點工作。“十二條”是國務院國資委啟動新一輪國企改革后，專門針對“科改企業”“雙百企業”改革出臺的專項政策文件，其目的是為“科改企業”“雙百企業”落實新一輪國企改革深化提升行動提供更有力和豐富的政策工具。因此，與“科改”十條相比，“科改”“雙百”十二條的政策導向從科技創新和市場化的雙輪驅動，進一步深化到科技創新、產業控制和安全支撐三大維度，在企業授權、科技研發、公司治理、選人用人、科技成果轉化、資本運營、薪酬待遇等方面承接了《新一輪國企改革深化提升行動方案》（簡稱《方案》）的總體部署和要求，并著重新增職務科技成果賦權改革、首臺套研制與應用激勵、發展戰略性新興產業等表述，意在“科改企業”“雙百企業”中開展改革先行先試，形成示范經驗進行推廣。
為了全面解讀“科改”“雙百”十二條，下文將從企業授權、創新方向、公司治理、選人用人、成果轉化、薪酬機制、資本運營、容錯免責、營造環境等方面對“科改”“雙百”十二條與“科改”十條進行對比，并結合《方案》內容，進行詳細分析。
“科改”“雙百”十二條把加大企業授權力度的支持政策放在十二條支持政策的首位，體現了加強企業自主決策授權力度對于“科改企業”“雙百企業”發展的重要性。“科改”“雙百”企業所處行業一般是市場快速變化的競爭性行業，尤其對于主業屬于高科技領域和戰略新興產業領域的企業，行業與技術快速發展，企業具有高度市場敏感性才能跟上行業發展步伐。
在具體的政策內容上，“科改”“雙百”十二條體現了《方案》“完善權責清單管理，動態優化授權事項”總體部署，增加了“一企一策研究制定、定期評估并動態優化授權放權清單”的內容，同時為了提升決策效率，還專門增加了“建立‘科改企業’‘雙百企業’重要審批事項‘綠色通道’和限時辦結機制”的表述，意味著未來涉及“科改企業”“雙百企業”的重要決策事項會特事特批，決策效率大大提高。
表1 “科改”“雙百”十二條與“科改”十條在企業授權方面政策對比
“科改”“雙百”十二條 | 一、各中央企業和地方國資委要進一步夯實“科改企業”“雙百企業”獨立市場主體地位，一企一策研究制定、定期評估并動態優化授權放權清單，建立“科改企業”“雙百企業”重要審批事項“綠色通道”和限時辦結機制。 |
“科改”十條 | 二、各中央企業和地方國資委要指導推動“科改示范企業“結合企業實際，在董事會規范運行的基礎上，積極探索落實重點職權的有效途徑和方式。進一步加大對“科改示范企業”在創新發展規劃、科技成果作價投資、科研項目管理、技術引進、科技人才引進、核心關鍵人才薪酬管理、科技創新專項激勵等方面的授權放權力度，鼓勵＂－企一策“實施差異化、科學化、精準化授權放權，充分發揮“科改示范企業“創新主體作用。 |
? 內容差別 | “科改十二條”落實《方案》“完善權責清單管理，動態優化授權事項”總體部署，相比于“科改十條”，新增了“一企一策研究制定、定期評估并動態優化授權放權清單”和“建立‘科改企業’‘雙百企業’重要審批事項“綠色通道”和限時辦結機制”兩方面表述 |
積極承擔發展戰略性新興產業，加強應用基礎研究科技攻關和成果轉化等重點任務是強國有企業核心功能和核心競爭力的重要方向，“科改企業”“雙百企業”是國有企業中的表率，需要在相關工作中發揮帶頭表率作用。這一部分是“科改”“雙百”十二條與“科改”十條差異較大的部分。
“科改”十條在遵循市場化的導向下，并未對科技研發方向提出具體要求，“科改”“雙百”十二條則承接了《方案》“更大力度布局前瞻性戰略性新興產業”、“鼓勵中央企業提高基礎研究和前沿技術研究投入的比重”的總體部署，提出了對“科改企業”“雙百企業”科技研發方向的要求。這意味著戰略新興產業發展狀況，以及基礎研究和前沿技術研究的投入情況將成為“科改企業”“雙百企業”評價的重要內容。
表2 “科改”“雙百”十二條與“科改”十條在創新方向方面政策對比
“科改”“雙百”十二條 | 二、各中央企業和地方國資委要指導“科改企業”“雙百企業”在落實國有企業改革深化提升行動中走在前，做表率，積極承擔發展戰略性新興產業，加強應用基礎研究科技攻關和成果轉化等重點任務。中央企業要在所屬“科改企業”“雙百企業”優先落實推動中央企業加強應用基礎研究、科技攻關和成果轉化以及加快發展戰略性新興產業等相關激勵保障政策:地方國資委要支持鼓勵本系統科改企業”“雙百企業”參照落實 |
“科改”十條 | —— |
??內容差別 | “科改十條”未提及科技研發方向相關內容，“科改十二條”則承接《方案》“更大力度布局前瞻性戰略性新興產業”、“鼓勵中央企業提高基礎研究和前沿技術研究投入的比重”的總體部署，將戰略性新興產業、基礎研究領域明確為“科改企業”“雙百企業”的科研主攻方向 |
公司治理一直以來是國企改革的重要環節，完善公司治理機制是提升國有企業決策機制的重要保障。從具體文件表述看，“科改”“雙百”十二條是在“科改”十條完善董事會結構的基礎上，落實《方案》的要求，重點強化外部董事評價考核和激勵約束機制，并提出了“加強專職外部董事與企業現職領導人員雙向交流機制”的表述。強化考核評價和完善激勵約束機制是保障外部董事發揮作用的重要手段。“專職外部董事與企業現職領導人員雙向交流機制”的提出一方面有望進一步拓寬國有企業選人用人的通道，給予履職能力優異，熟悉公司經營情況的專職外部董事轉現職領導的機會；另一方面意在引導外部董事認真履職、勤勉盡責，以專職化促進專業化、專責化。
表3 “科改”“雙百”十二條與“科改”十條在公司治理方面政策對比
“科改”“雙百”十二條 | 三、各中央企業和地方國資委要指導“科改企業”“雙百企業”加快提升公司治理水平，在董事會中合理搭配專兼職外部董事，建立加強專職外部董事與企業現職領導人員雙向交流機制，健全多維度、系統性的外部董事評價和激勵約束機制，顯著提升外部董事專業素質和覆職能力，增強董事會整體功能。在此基礎上,分批分類依法落實“科改企業”“雙百企業”董事會各項職權，實質性落實中長期發展決策權、經理層成員業績考核權、經理層成員薪酬管理權、職工工資分配管理權、重大財務事項管理權等5項職權 |
“科改”十條 | 一、各中央企業和地方國資委要指導支持“科改示范企業“加快完善公司治理，優化董事會成員結構，在外部董事（獨立董事）中合理配備或推薦科研工作經歷豐富、與企業主業關聯度較高的科技領軍人才，并明確負責科技創新工作的董事會專門委員會，為董事會科技創新相關重大決策提供建議和支撐。 |
? 內容差別 | “科改”十條著重在董事會組成與外部董事資格上提出要求；“科改”“雙百”十二條在此基礎上，承接《方案》的整體部署，進一步強化外部董事的評價考核，并提出“加強專職外部董事與企業現職領導人員雙向交流機制”這一表述 |
完善選人用人機制是激發國有企業活力的關鍵舉措。“科改”“雙百”十二條和“科改”十條各自有兩條政策是關于這一方面的表述，反映了選人用人的重要性。
“科改”“雙百”十二條和“科改”十條對于人才選拔的工作側重點存在較大差異。“科改”十條的政策導向提升科技人才的選拔力度，為企業發展提供更為充足的人才支撐，并把人才選拔作為強化科技人才激勵的手段之一。“科改十二條”則承接《方案》落實新型責任制的要求，全面推行管理人員競爭上崗、末等調整和不勝任退出相關制度，側重點在于實現“優勝劣汰”，在“科改”十條基礎上，強化評價、約束和退出的力度。
此外，“科改十二條”延續“科改十條”政策導向，繼續強調推動中央企業特殊緊缺科技和技能骨干人才延遲退休，試點延遲退休很大機會成為“科改企業”“雙百企業”未來改革的重點方向。
表4 “科改”“雙百”十二條與“科改”十條在選人用人方面政策對比
“科改”“雙百”十二條 | 四、各中央企業和地方國資委要指導“科改企業”“雙百企業”進一步提升經理層成員任期制和契約化管理工作質量，率先參照經理層成員任期制和契約化管理方式落實各級管理人員經營管理責任。“科改企業”“雙百企業”要更大力度推行管理人員競爭上崗、末等調整和不勝任退出制度，2024 年底前原則上應當實現本級及各級子企業全覆蓋 八、各中央企業要指導具備條件的所屬“科改企業雙百企業”，率先落實關于試行開展中央企業特殊緊缺科技和技能骨干人才延遲退休工作有關政策，進一步發揮科技和技能骨于人才推動關鍵核心技術攻關的重要作用。獲批延遲退休的人員在延遲退休勞動關系存續期間，可以按有關規定參加企業各類中長期激勵計劃 |
“科改”十條 | 三、各中央企業和地方國資委要指導支持“科改示范企業”開展科技項目立項和組織管理方式改革，鼓勵對符合條件的科技創新項目普遍推行“揭榜掛帥”機制。進一步拓寬科技人員的職業發展通道，科技人員的職業序列最高職級和待遇水平可以等同或高于企業高級管理人員。對在自主創新、科技成果轉化等方面作出突出貢獻的優秀科技人才，可以打破學歷、任職年限、崗位職級等資格限制，優先在科研序列內破格任用或提拔 四、支持鼓勵“科改示范企業”按照有關規定，結合自身發展和科技創新需要，按照從嚴掌握、從嚴審批的原則，采用退休返聘或延遲退休等方式，使達到退休年齡界限的科技骨干能夠繼續參與重大工程立項、重要政策制定、教育培訓、技術咨詢等專業工作 |
? 內容差別 | “科改”十條主要側重在如何提拔科技人才，以強化對科技人才的激勵作用；“科改十二條”則承接《方案》落實新型責任制的要求，側重點在于實現“優勝劣汰”，在“科改”十條基礎上，強化評價、約束和退出的力度。 “科改”“雙百”十二條延續“科改十條”政策導向，繼續強調推動中央企業特殊緊缺科技和技能骨干人才延遲退休 |
提升科技成果轉化效率是近年來我國構建創新型國家的關鍵方向，因此關于科技成果轉化體制機制改革將是“科改企業”“雙百企業”改革的重中之重。“科改”“雙百”十二條與“科改”十條各有兩條政策是關于科技成果轉化。
“科改”十條針對科技成果轉化的政策主要圍繞完善國資監管模式和收益分享機制這兩個國企改革較為敏感的領域展開，目的為“科改企業”推進科技成果轉化創造條件。“科改”“雙百”十二條在承接《方案》的基礎上，進一步明確了科技成果轉化可采用的有效做法，為“科改企業”“雙百企業”提升科技成果轉化效率指明了方向：一是通過優先推動“科改企業”“雙百企業”國有企業職務科技成果賦權改革，提升科研人員創新能動性，增強對國有企業科研人才的吸引力；二是通過將首臺(套)裝備等納入經營業績考核，引導“科改企業”“雙百企業”加大對尖端、高質量科技成果轉化的重視力度。
表5 “科改”“雙百”十二條與“科改”十條在成果轉化方面政策對比
“科改”“雙百”十二條 | 五、支持鼓勵承擔關鍵核心技術攻關、打造原創技術策源地。培育現代產業鏈鏈長科技創新核心能力以及開展戰略性新興產業和未來產業關鍵科技創新研究的中央企業所屬“科改企業”“雙百企業”優先納入國有企業職務科技成果賦權改革試點 六、鼓勵各中央企業和地方國資委在對“科改企業“雙百企業”的經營業績考核中，將首臺(套)裝備、首批次材料、首版次軟件應用情況等納入特殊事項清單，予以加分獎勵。同時，要落實合規盡責前提下的過失寬容政策，合理界定并適當豁免有關企業及負責人在首臺 (套 )裝備、首批次材料、首版次軟件應用過程中非主觀故意的管理、經濟、安全等責任 |
“科改”十條 | 八、各中央企業和地方國資委要支持“科改示范企業”大力實施科技成果轉化，對“科改示范企業”的科技骨干，如確有必要持有子企業股權的，可以報經中央企業或地方一級企業集團公司批準后實施，并報同級國有資產監管機構備案。其中，“科改示范企業”為地方一級企業的，應報經同級國資監管機構批準后實施 九、各中央企業和各地國資委要指導“科改示范企業”規范實施科技成果轉讓、許可或者作價投資，建立健全登記確權、評估定價、轉讓交易等無形資產流轉制度、程序和交易方式。“科改示范企業”在本集團公司外部實施科技成果轉讓、許可或者作價投資的，或者過程中引入非國有資本作為交易方或合作方的，原則上應當開展無形資產價值評估，將評估結果報集團公司履行備案程序，并在此基礎上確定成果轉化價值。對于前沿技術、涉密技術等評估確有難度的，報經集團公司批準后，可以采取市場詢價或其他合理方式確定價值。“科改示范企業”在本集團公司外部實施科技成果轉讓或者作價投資的，可在省級及以上人民政府或國家有關部門批準設立的產權交易機構、知識產權和科技成果產權交易機構，通過掛牌交易、拍賣、招投標、動態報價等方式，公開征集交易方或合作方;實施科技成果許可，以及在本集團公司內部實施科技成果轉讓或者作價投資的，可以采取協議方式，成果轉化方案應在集團公司一定范圍內進行公示 |
??內容差別 | “科改”十條針對科技成果轉化的表述側重點在于從國資監管體制機制和轉化收益分享兩方面為科技成果轉化創造條件。 “科改”“雙百”十二條承接《方案》的基礎上，新增“優先納入國有企業職務科技成果賦權改革試點”和“對‘科改企業’‘雙百企業’的經營業績考核中，將首臺(套)裝備、首批次材料、首版次軟件應用情況等納入特殊事項清單，予以加分獎勵”的表述 |
薪酬機制是吸引高端人才、激發高端人才積極性的物質條件，也是推動國有企業市場化改革的重要方面。“科改”十條遵循市場化改革的導向，已經對“科改企業”“雙百企業”的工資總額管理機制進行較為完善的規定，研發投入按利潤加回、工資總額周期制管理、特定人才薪酬與獎勵單列等。
“科改”“雙百”十二條承接《新一輪國企改革深化提升行動方案》“完善具有市場競爭優勢的核心關鍵人才薪酬制度”總體部署，相比于“科改十條”，新增“支持‘科改企業’‘“雙百企業’探索對國際高端科技人才、市場緊缺科技人才和高度技能人才實行協議工資、項目工資等市場化薪酬制度”、“通過‘雙聘制’、人才租賃等多種合同協議形式柔性引才用才”等表述，更加聚焦尖端科研人才的薪酬待遇改革，并給出柔性引才用才的協議形式參考方案，鼓勵開展柔性引才用才。
表6 “科改”“雙百”十二條與“科改”十條在薪酬機制方面政策對比
“科改”“雙百”十二條 | 七、各中央企業和地方國資委要指導“科改企業”“雙百企業”建立健全有利于創新創造的靈活用人機制，優化調整人才結構。支持“科改企業”“雙百企業”探索對國際高端科技人才、市場緊缺科技人才和高度技能人才實行協議工資、項目工資等市場化薪酬制度。支持鼓勵“科改企業”“雙百企業”與高等學校、科研院所、外部企業等單位在科研項目合作、創新聯合體組建、科技成果轉化等工作中，通過“雙聘制”、人才租賃等多種合同協議形式柔性引才用才 |
“科改”十條 | 五、各中央企業和地方國資委要按照分級分類管理的原則，對“科改示范企業”實施更加靈活高效的工資總額管理方式。支持鼓勵在核定“科改示范企業”與經濟效益聯動的工資總額時，探索將當前新增的研發投入按一定比例視同利潤予以加回;對商業一類“科改示范企業”及法人治理結構健全、三項制度改革到位、收入分配管理規范的商業二類“科改示范企業”，實行工資總額預算備案制管理，并結合功能定位和行業特點，探索實行差異化的工資總額決定和增長機制;對行業周期性特征明顯、經濟效益年度間波動較大或者存在其他特殊情況的“科改示范企業”，鼓勵實施工資總額預算周期制管理，周期原則上不超過3年，周期內工資總額增長應當符合工資與效益聯動的有關要求 六、根據關于系統推進中央企業科技創新激勵保障機制建設的意見有關精神，對“科改示范企業”承擔國家重大項目、關鍵核心技術攻關任務、打造原創技術策源地、設立國家級創新平臺、吸引保留高層次人才及科技骨干、實施科技成果轉化分紅激勵等所需工資總額，在與經濟效益聯動的工資總額預算內解決有困難的，可以實施單列管理，不列入集團公司工資總額預算基數，不與集團公司經濟效益指標掛鉤 |
??內容差別 | “科改十條”已對“科改企業”“雙百企業”的工資總額管理機制進行了明確，此次““科改”“雙百”十二條更加聚焦尖端科研人才的薪酬待遇改革，并給出柔性引才用才的協議形式參考方案，鼓勵開展柔性引才用才 |
推動產業、技術、資本相互促進、良性互動是國家“十四五”規劃推動資本市場改革的重要工作任務。黨的二十大報告提出，加快創新型國家建設，需要推動產業鏈、創新鏈、資金鏈、人才鏈四鏈融合。提升“科改企業”“雙百企業”資本運營能力，通過資本市場助力“科改企業”“雙百企業”提升核心競爭力是國有企業落實國家戰略的重要舉措。遵循上述導向，“科改”“雙百”十二條承接《方案》“支持符合條件的上市公司分拆上市”要求，強調“科改企業”“雙百企業”應積極對接資本市場，運用分拆上市等方式補強資金實力。可以預期，推動“科改企業”“雙百企業”上市，將成為評價“科改”“雙百”改革成效的重要方面。
表7 “科改”“雙百”十二條與“科改”十條在資本運營方面政策對比
“科改”“雙百”十二條 | 九、各中央企業和地方國資委要支持“科改企業”“雙百企業”加強上市資源培育儲備，推動一批科技創新實力強、市場前景好的企業積極對接資本市場，支持符合條件的上市公司分拆上市。重點推動“科改企業”“雙百企業中的上市公司加強環境、社會和公司治理建設，爭做綜合改革表率 |
“科改”十條 | —— |
??內容差別 | “科改十條”未提及資本運營相關內容，“科改”“雙百”十二條則承接《方案》“支持符合條件的上市公司分拆上市”要求，強調“科改企業”“雙百企業”應積極對接資本市場，運用分拆上市等方式補強資金實力 |
創新是對未知領域的嘗試，失敗的可能性高，為了去除創新者的后顧之憂，建立容錯免責機制十分重要。“科改”十條在容錯免責方面的政策主要明確了原則性內容，具有指導意義，不過在實際操作過程中仍具有一定模糊地方。“科改”“雙百”十二條在“科改十條”基礎上，進一步細化明確了容錯糾錯機制的適用對象以及應對方式，使得“科改企業”“雙百企業”落實容錯免責機制更具有可信性。
表8 “科改”“雙百”十二條與“科改”十條在容錯免責方面政策對比
“科改”“雙百”十二條 | 十、各中央企業和地方國資委要指導“科改企業”“雙百企業”全面落實“三個區分開來”要求，制定鼓勵探索創新和保護企業家精神的具體制度。在依法依規、勤勉盡責、未謀取不正當利益的前提下，對未達到預期的探索性強、風險高的科研項目，可正常結項:對未實現立項目標但有價值、有實效的科研探索，甚至只證明了“此路不通的科學探索，應當予以肯定: 對相關企業負責人和創新項目負責人，可以免除追究其技術路線選擇、科技成果定價等創新決策失誤責任 |
“科改”十條 | 十、各中央企業和各地國資委要指導支持“科改示范企業”制定鼓勵創新、寬容失敗的盡職合規免責事項清單，對程序合規的關鍵核心技術攻關投入、前瞻性戰略性產業投資、科技成果轉化等產生的正常損失，特別是按照既定技術路線，客觀上存在較大風險的探索性實驗，按商業原則公平判斷是非，以較長周期客觀綜合評價功過。在堅持和加強黨的全面領導、保證正確改革方向、防止國有資產流失的前提下，支持鼓勵“科改示范企業”結合實際推行更為靈活、更具創新性的改革舉措，為國有科技型企業深化市場化改革和提升自主創新能力闖出新路 |
? 內容差別 | “科改”“雙百”十二條對“未達到預期的探索性強、風險高的科研項目”與“未實現立項目標但有價值、有實效的科研探索項目”兩類情形所使用的容錯方式進行了分別明確 |
“科改”十條在營造環境方面沒有提出具體的政策內容，“科改”“雙百”十二條則從考核評價和協同監督兩方面提出具體內容。考核評價方面，通過提出重點激勵，一方面加大集團對“科改企業”“雙百企業”的支持力度，另一方面以激勵促進科改、雙百企業改革積極性，激發改革活力。協同監督方面，通過構建監督協同機制，有效提升“科改企業”“雙百企業”的內部監管效率，強化合規性管理，防范出現重大監管漏洞，為“科改企業”“雙百企業”落實改革，保駕護航。
表9 “科改”“雙百”十二條與“科改”十條在營造環境方面政策對比
“科改”“雙百”十二條 | 十一、支持鼓勵各中央企業和地方國資委在相關專項獎勵、榮譽表彰、扶持資金支持等工作中，對改革創新成效顯著、考核評估成績優異的“科改企業”“雙百企業予以優先考慮、重點激勵 十二、各中央企業和地方國資委要指導“科改企業”“雙百企業”創新監督工作機制和方式方法，建立高效順暢的監督協同機制，加大對科技人才聘用、研發費用投入、科技成果轉化等環節的監督檢查 |
“科改”十條 | —— |
??內容差別 | “科改”“雙百”十二條明確提出對改革創新成效顯著、考核評估成績優異的“科改企業”“雙百企業”予以重點激勵 承接《新一輪國企改革深化提升行動方案》“普遍形成協同高效的大監督模式”總體部署，重點強調“科改企業”“雙百企業”應“創新監督工作機制和方式方法，建立高效順暢的監督協同機制” |
“科改”“雙百”十二條出臺是國務院國資委推動新一輪國企改革深化提升相關舉措在“科改企業”“雙百企業”中先行先試的重要體現，相關內容反映了國務院國資委在新一輪國企改革導向下，對“科改企業”“雙百企業”發展要求的轉變，既為“科改企業”“雙百企業”的未來改革發展提供更豐富有力的政策工具，也將成為“科改企業”“雙百企業”發展評價的重要依據。