2023年，“退平臺”數量再創新高。截至2023年12月31日，共有2151家主體發布“退平臺”公告，2015年和2023年融資主體退平臺數量達到高峰，分別為823家和677家。其中2015年的高峰與國發〔2014〕43號文明確提出剝離平臺公司的融資職能有關，主要是為了退出財政部平臺名單；而2023年退平臺數量再次激增與防范化解地方政府隱性債務的政策取向有關。

圖1：公告“退平臺”的城投主體數量

數據來源：企業預警通、中大咨詢研究院

對比兩個時期的宏觀經濟周期、債務風險、城鎮化進程與政策環境，當下城投平臺轉型的重要性和迫切性都更為顯著，此次“退平臺”或是嶄新的開始。站在現在的節點，我國城鎮化率已增長到一定程度，疊加人口增長放緩的因素，依靠城投融資來拉動基建將成為歷史；同時，無論是35號文等一系列政策文件的出臺，還是對城投平臺違規融資和腐敗問題的倒查追責，都可以看出中央明確的、堅定的“控增化存”態度。2024年3月5日，兩會政府工作報告中首次專門提及“分類推進地方融資平臺轉型”，將城投轉型提到了新高度。上述因素勢必將倒逼城投平臺采取更為市場化的經營運作模式，推動城投平臺逐步走向市場化融資。

表1：兩輪“退平臺”的宏觀背景對比

數據來源：企業預警通、Wind、中大咨詢研究院

2023年，城投整合數量再增加。2023年，城投整合仍在持續，有358次城投平臺整合公示，整合活躍度同比增加14%。城投平臺重組整合一是為了通過資產整合，擴大城投平臺資產規模，提高主體評級以降低融資成本；二是為了市場化轉型，整合有市場化業務的經營主體，增強城投平臺現金流產生能力；三是為了用整合后的新城投平臺獲取新增融資。

圖2：2015-2023年城投整合相關公告的數量及同比增速(%)

數據來源：企業預警通、中大咨詢研究院

長期來看，城投平臺數量壓降是確定性趨勢。數量整合方面，2024年財政部首次提出壓降融資平臺數量，參考江蘇和湖南經驗，多地進一步設置壓降城投平臺數量目標，未來城投平臺撤銷、合并和轉型的數量預計會增多，多地可能只會保留主要平臺。

2023年，城市端到產業端的發展趨勢更加顯著，產業轉型不僅停留在“口號”層面。中大咨詢以全國有存量債的3296家發債城投為觀測樣本，對比統計了2017年、2020年、2023年城投平臺各類業務營收占比。從業務結構上看，新發債城投平臺基礎設施建設、土地開發、房地產等傳統業務占比相較于2017、2020年呈現明顯下降趨勢，產業類業務占比逐漸上升。由此可見，城投平臺已普遍開始意識到實體業務拓展對可持續發展的重要性，逐漸分類推進經營性業務布局，產業轉型并不僅僅是“口號”。

圖3：2021-2023年城投平臺業務結構變化趨勢（按營業收入）

數據來源：Wind、中大咨詢研究院

“五花八門”的產業布局，產業類轉型路徑尚無共識。中大咨詢以258家2023年新發債城投為觀測樣本，統計了2023年城投平臺各類業務營收占比并穿透到更細致的產業布局情況。我們發現，2023年關于城投產業轉型的路徑仍舊莫衷一是，城投平臺大都借助獨特的自然稟賦因素，或原有的優勢產業基礎，順著當地產業優勢“順勢而為”。在城市基礎設施完善的區域，基于城市建設資源衍生出的市場化經營的產業，比如文化、旅游。在人口集聚，經濟繁榮的區域開展人力資源服務業務。在工業基礎好的區域開展工業園區建設和運營業務。在水利、電力、風力資源豐富的區域開展能源業務。除此之外，我們也看到“五花八門”的產業布局，包括咨詢、檢測、制造業、農業農產品、屠宰、廣告設計、殯葬等。

圖4：2023年新發債城投業務結構（單位：%）

數據來源：Wind、中大咨詢研究院

一方面，中央對地方的數字化監控、政策工具箱將逐漸完善，改革將具備強抓手。另一方面，經濟增速顯著放緩、地方債務風險顯著增加、城鎮化增速放緩，當下城投平臺轉型的重要性和迫切性都更為顯著，不管是“退平臺”還是“重組整合、壓降數量”都指向嶄新的開始，城投平臺再也“回不到過去”了。

盡管產業化轉型難度大、失敗風險高，但數據顯示，城投平臺正在焦慮中持續探索產業化轉型所付出的努力與行動。關于城投轉型的路徑仍舊莫衷一是，中大咨詢研究院堅定認為，城投平臺的命運和城市的發展是緊密相連的。因此，城投平臺的產業轉型并不存在單一的最優方案，合理方式將通過圍繞著各地區不同的資源稟賦與關鍵市場供需的研判分析得出。