2022年是國企改革三年行動的收官之年，在“沖刺”階段，改革的焦點似乎都落在了混合所有制、職業經理人、任期制契約化管理、長效激勵等市場化體制機制改革，或者“雙百企業”綜合改革評估、“科改示范行動”等專項行動上；然而，對于改革組合拳中最首要、最重的一拳——健全法人治理結構，特別是一委三會一層的權責邊界、建立健全董事會及作用發揮機制，熱度似乎“低”了一些。
另一方面，在2021年末，新公司法修訂出臺。此次修訂草案，涉及國有企業法人治理的共六大方面，包括治理模式、黨組織、董事會、經理層、授權體系及其他規定。
圖1 新公司法對國有企業法人治理的6大新要求
中大咨詢認為，改革市場化體制機制，首要建立健全權責對等、運轉協調、有效制衡的法人治理機制。也就是說，法人治理是國有企業開展改革的基石，根基筑不牢，更加深入的改革只能是“空中樓閣”——這也是許多國有企業在落地實施改革方案時，遇到“上級批復不一致”、“重點改革推不動”、“下屬企業不敢干”等問題的根源所在。
沉疴何在——傳統國企法人治理模式中的核心矛盾
中大咨詢在改革實踐中發現，國有企業法人治理存在三大核心矛盾：
圖2 國有企業法人治理三大核心矛盾
一是黨組織地位及其與其他主體的關系不清晰
在傳統的治理模式下，一些國企習慣于將黨組織作為企業經營決策的最終決策機構，往往會把董事會、經營班子會、黨委會等多個會議“合署辦公”、“集中開會”，黨組織在一定程度上代替了企業決策層、經理層的決策作用，“一委三會一層”的關系錯綜復雜，權責邊界模糊不清。
二是董事會職能虛化，外部董事基本未發揮作用
“董事不懂事、獨立董事不獨立”不僅僅是一句調侃，更是很多國有企業董事會所面臨的尷尬之處——一方面，董事會成為了“花瓶”，僅在最后環節象征性地做出決議，并未真正履行其職責；另一方面，外部董事的選用、權責的履行也存在形式化、表面化的現象，外部董事難以發揮自身作用。
三是監事會未來的定位和改革去向不清晰
國有企業設不設監事會？監事會人選如何產生？監事如何發揮對企業的監督作用？這些都是對國企監事會面臨的核心問題。
破局題眼——理順國企法人治理的四大關鍵
結合公司法修訂草案及既有的核心矛盾，中大咨詢認為，在國企改革收官之年，做實、做真國企現代法人治理、邁入改革深水區，需要重點在四大關鍵方面實現“突圍”：
l? 如何保障黨組織對國有企業的全面領導？
l? 從要素管理向“管資本”轉變，兩張清單怎么做？
l? 落實董事會決策主體作用，如何積極發揮外部董事作用？
l? 發揮監事會監督功能，強化專門委員會。
一、堅持黨的全面領導
堅持黨對國有企業的全面領導，推動黨的全面領導與市場化體制機制的有效融合。中大咨詢認為，其核心是要明確黨組織討論什么內容（即什么是三重一大）？討論的基礎是什么？討論的流程是怎樣？
●（一）討論內容：
中大咨詢認為，在貫徹黨的路線方針政策的事項，重要人事任免事項，企業黨建工作和基層黨組織建設事項，涉及思想政治、精神文明、企業文化等思想文化導向這四類事項方面，企業黨組織有最終決定權。而在公司重大經營管理事項方面，則有“把方向、管大局、促落實”的把關權。
圖3 國有企業黨組織的“決定權”和“把關權”
那重大經營管理事項是什么？
2019年12月底頒布的《中國共產黨國有企業基層組織工作條例（試行）》對重大經營管理事項進行了頂層明確。
第十五條國有企業重大經營管理事項必須經黨委（黨組）研究討論后，再由董事會或者經理層作出決定。研究討論的事項主要包括：
（一）貫徹黨中央決策部署和落實國家發展戰略的重大舉措；
（二）企業發展戰略、中長期發展規劃，重要改革方案；
（三）企業資產重組、產權轉讓、資本運作和大額投資中的原則性方向性問題；
（四）企業組織架構設置和調整，重要規章制度的制定和修改；
（五）涉及企業安全生產、維護穩定、職工權益、社會責任等方面的重大事項；
（六）其他應當由黨委（黨組）研究討論的重要事項。
可見，重大經營管理事項集中于企業發展規劃、資產處置、組織架構、安全生產、維護穩定、職工權益等方面，國有企業在開展相關事項決策時，應當首先通過黨組織的前置研究。
【案例】：珠海市國資委對市屬國企黨委前置討論研究重大決策問題的主要內容進一步細化。
圖4 珠海市國資委關于黨委前置討論研究重大決策問題的細化意見
●（二）討論基礎：
因此，中大咨詢認為，國有企業黨組織討論的基礎是“五個是否”，而非具體議題——“五個是否”即對于重大經營管理事項，黨組織重點判斷政治方向是否正確、上級改革要求是否遵循、權利監督是否到位、風險是否可控等，而具體的經營分析判斷則在董事會、經理層。黨委會前置研究的不是具體議題、具體事項，而是要對決策事項的基本面進行分析和監管，確保決策事項有利于國有資產保值增值、有利于企業改革發展、有利于建設廉潔國企。
【案例】：某企業在實行職業經理人改革時同步制定權責界面清單，以大灣區某國有資本運營公司試點為例，黨委前置研討內容主要為五個是否。
圖5 黨委前置研究的“五個是否”
●（三）決策流程：
結合企業實踐，中大咨詢認為黨組織對重大事項的把握主要體現在對事項的前置研究環節，以黨委集體會議形式開展。許多國有企業對“黨組織前置研究”的疑惑也聚焦于此：黨委會前置研究的議題如何確定和安排上會？黨委會形成決議后如何有效落實？
中大咨詢認為，要做實、做真黨委會前置研究，就要充分發揮黨組織成員的能動性：一是黨委書記要牽頭做好議題審定工作；二是黨委委員要堅持黨的紀律，嚴格執行黨組織的決議，在作為董事會或經營層成員參加相應會議、討論相關議題時，要執行黨組織的對相關議題的意見，投出關鍵一票。
【案例】：大灣區某水利投資集團黨組織決策流程
圖6 大灣區某國企黨組織基礎流程圖
二、從要素管理向“管資本”轉變，明確權責邊界
本輪國資國企改革重點舉措之一是推進股權多元化和混合所有制改革，引入非國有資本，以管資本為主推進職能轉變。中大咨詢認為傳統的按照戰略、人力、財務、資產等要素管理模式要向以“管資本”為導向、做實董事會、經理層職權的監管模式轉變，其核心要明確“對上”和“對內”兩張清單。
圖7 “對上”和“對內”兩張清單
●（一）對上，理順履行出資人職責機構與企業關系
在實踐過程中，中大咨詢發現大多數國企與其出資人（如國資委、管委會等）并未明確權責邊界，特別是在區縣一級的企業，許多國企甚至還承擔著區政府、管委會的行政功能。要建立現代法人治理結構，首先需要理順企業-履行出資人職責的機構-政府（管委會）三層關系，明確上級監管部門與國有企業之間的權責關系，重點下放企業自主經營所需要的業務、財務、人事權限，并通過權責界面清單予以明確。
【案例】：大灣區某高新區國有企業-國資中心-管委會權責清單
圖8 大灣區某國企與上級監管部門的權責清單示例
●（二）對內，則需明確集團總部與子公司、重要孫公司的職責邊界
目前，大部分國有企業仍按照職能條線式管理下屬公司，尚未根據子公司發展階段、所處行業建立差異化管控機制，亟需明確分類管控模式。同時，逐步下放選人用人、資產配置、生產研發、下屬企業班子成員的考核評價及薪酬分配等關鍵權力，保障下屬公司經營活力。
圖9 某國有資本投資公司對下屬企業審批清單示意
三、落實董事會決策主體作用
●（一）明確董事會構成及職數
真正要實現股東通過董事會發聲，實現股東在董事會上的有效制衡，董事會的構成非常關鍵。按照修訂草案要求，董事會成員需三人以上，外部董事占比過半，三百人以上的有限責任公司需設置職工董事。
圖10 新公司法背景下的國有企業董事會設置
●（二）落實董事會經營自主權
中大咨詢認為發揮董事會專業化決策的核心功能，須在治理制度上將核心權利（重大決策、選人用人、薪酬分配等）交給董事會并在實踐中落到實處，必須做到有法必依和有章可循（即充分尊重《公司法》賦予《公司章程》的法律地位、在《公司章程》及相關議事規則中對董事會決策事項進行清晰規定）。
【案例】：大灣區某國有資本投資公司試點董事會職權
●（三）完善外部董事管理。
在外部董事過半數的要求下，建立專職外部董事管理辦法，保障外部董事盡責，強化激勵與約束并行機制。
圖11 外部董事考核指標
圖12 深圳市屬國企專職外部董事管理辦法（節選）
●（四）明確經理層分工，落實崗位聘任協議
中大咨詢認為，隨著職業經理人、任期制契約化管理的不斷推進，經理層成員的職責、權限等應以《崗位協議書》等方式予以制度化落實。
圖13 某企業通過崗位協議書明確經營班子與公司的權責關系
四、專門委員會
公司法修訂草案提出國有獨資公司可不設監事會或者監事，需設審計委員會等專門委員會，其中審計委員會應半數為外部董事。中大咨詢認為，國企應結合自身實際，選擇落實監事會或審計委員會。
●（一）監事會：
落實董事會經營自主權后，發揮好監事會的監督功能至關重要。中大咨詢認為，可借鑒已試點實施的“監事會主席與紀委書記一肩挑”模式，實現監督和問責有效融合，促進同級監督發揮實效。
圖14 國有企業監事會的構成
●（二）審計委員會：
制訂專門委員會工作規則、明確議事范圍和程序，為董事會決策提供專業咨詢意見，值得注意的是，董事會專門委員會不具有決策權、不以董事會名義作出決議。
【案例】：山東省國資委《關于加強省屬企業董事會建設的意見》
該意見明確提出：董事會專門委員會不具有決策權、不以董事會名義作出決議；經董事會授權，可以聘請社會中介機構或者專家為其提供專業咨詢意見，費用由企業承擔。各專業委員會的職責如下：
戰略與投資委員會：研究企業戰略規劃、經營計劃、投資計劃以及需要董事會決策的主業調整、投資項目負面清單、投融資、資產重組、資產處置、產權轉讓、資本運作、改革改制等方面事項，向董事會提出審議意見。
薪酬與考核委員會：研究企業工資收入分配制度及方案；按照有關規定，組織擬訂經理層成員經營業績考核辦法和薪酬管理辦法，組織開展經理層成員經營業績考核，向董事會提出考核結果建議和薪酬兌現建議方案。
審計與風險委員會：指導企業風險管理體系、內部控制體系、合規管理體系和違規經營投資責任追究工作體系建設，督導內部審計制度的制訂及實施，并對相關制度及其執行情況進行檢查和評估；審核企業的財務報告、審議企業的會計政策及其變動并向董事會提出意見；審核年度審計計劃和重點審計任務，經董事會批準后督促落實，研究重大審計結論和整改工作，推動審計成果運用；評價內部審計機構工作成效，向董事會提出調整審計部門負責人的建議；向董事會提出聘用或者解聘會計師事務所及其報酬的建議，與外部審計機構保持良好溝通。
提名委員會：研究擬訂公司有關人員選聘的標準、程序和方法，向董事會提出有關人選建議；對總經理提名的人選進行了解，向董事會提出意見。
“權責利”一直是國企體制機制改革的重點，也是許多企業的改革難點。國企改革三年行動的核心目的，就是要建立起符合科學規律、業績導向、靈活有序的權責體系，在加強黨對國有企業全面管理的同時，突破既有體制機制的“束縛”，讓國有企業放開手腳在市場競爭中不斷做強做優做大。
中大咨詢建議，要把法人治理結構優化作為國企改革的“前置動作”，筑牢基礎方能實現改革的突破，只要抓緊確保黨組織對國有企業的全面領導，從要素管理向“管資本”轉變，落實董事會決策主體作用、積極發揮外部董事作用以及發揮監事會監督功能、強化專門委員會功能四個關鍵要素，大膽嘗試授權機制創新，必能在推進市場化經營機制過程中寫下濃墨重彩的“關鍵一筆”。