二十大后國有金融企業改革的四個重點方向

前言

黨的二十大報告提出深化金融體制改革、加強和完善現代金融監管的戰略舉措。加強和完善現代金融監管的重要環節之一是推動國有金融企業改革。此外，2020年印發的國家“十四五”規劃綱要也提出了深化國有商業銀行改革的要求。可以預期黨的二十大后，持續推進國有金融企業改革是黨和國家的重點工作。本文立足對黨的二十大報告及近期重點政策的跟蹤，結合國有金融企業改革現狀，研判二十大后國有金融企業的改革趨勢。

國有金融企業改革現狀與存在問題

根據國家相關文件規定，國有金融企業是指國家通過出資或投資關系、協議、其他安排，能夠實際支配金融的企業，包括獨資、全資、絕對控股、實際控制等情形。國有金融企業主要包括依法設立的獲得金融業務許可證的各類金融企業，主權財富基金、金融控股公司、金融投資運營公司以及金融基礎設施等實質性開展金融業務的其他企業或機構等。

從出資人監管視角，國有金融企業主要分為兩類。一類是屬于國資系統的國有金融企業，即由國資監管機構及其監管企業履行出資人或股東職責的國有金融企業，這類企業屬于我們通常提到的國有企業范疇；另外一類是指由其他政府部門（通常是財政部門）履行出資人或股東職責的國有金融機構，這類企業通常不屬于我們通常提到的國有企業的范疇，中央和地方關于國資國企改革的相關的文件都會對這類企業和文化類企業進行特別說明。

以中央企業為例，上述第一類國有金融企業對應的是國務院國資委所監管的98家央企所控制的金融企業，第二類國有金融企業對應的是財政部管理的金融企業，包括四大國有保險公司、五大國有商業銀行等。

圖1 中央企業出資人監管架構

圖1?中央企業出資人監管架構

1995年我國開啟金融體制改革后，我國金融機構主要采取行業監管的模式，例如1995年我國相繼出臺《中國人民銀行法》《商業銀行法》《保險法》《證券法》等一系列法律，把銀行、證監、保險三個監管部門從人民銀行分離出來，形成對金融機構的分業監管。2018年，國家整合銀監會和保監會，成立銀保監會，形成對銀行、保險的混業監管。

由于國有金融企業是采取行業監管，其改革是納入我國金融體制改革范疇，而沒有納入國資國企改革范疇。因此，十八大以來這一輪國資國企的深化改革主要在國資系統內的國有企業進行，并未對國有金融企業進行覆蓋，導致國有金融企業的改革相對滯后于國資系統國有企業改革進程。尤其在國有金融資產國資監管體制、企業法人治理結構、工資決定機制、加強黨的領導等重點領域，在出資人線條的相關體制機制存在空白。

國有金融企業是我國金融機構主體，而且金融風險具有傳染性，微觀層面金融企業的穩健經營會影響到我國整體金融環境的穩定，深化國有金融企業改革，是深化我國金融體制改革的重要環節，對于我國經濟發展和金融穩定具有重要意義。

二十大后國有金融企業改革的主要方向

黨的十九大后，中央陸續印發了多個國有金融企業改革的相關政策文件，包括《中共中央國務院關于完善國有金融資本管理的指導意見》《國務院辦公廳關于印發〈國有金融資本出資人職責暫行規定〉的通知》《財政部關于規范國有金融機構資產轉讓有關事項的通知》等，持續推動國有金融企業改革。立足二十大報告精神，根據相關文件內容，參照國有企業的改革思路，我們認為二十大后國有金融企業改革的主要方向主要有：

▌ 方向一：完善國資監管體制

完善國資監管體制機制是強化國有金融企業出資人或股東監管的頂層環節。由于我國金融企業主要采取行業監管，因此與國資系統相比，國有金融機構的出資人監管的相對薄弱。針對這一問題，2019年國務院辦公廳出印發了《國有金融資本出資人職責暫行規定》（簡稱《規定》），明確了財政部和地方財政部門分別代表國務院和地方政府履行國有金融企業的出資人職責。

從該文件的要求看，針對國有金融企業的授權經營機制（含重大事項決策），國有金融資本經營績效考核，重要企業管理人員的選拔、任免、考核和管理，金融國有資產股權變動與資產轉讓，國有金融企業的內外監督體系建設，以及違法違規經營投資責任追究等將是完善國有金融企業國資監管體制機制的重點環節。

此外，由于該文件要求地方政府應授權財政部門履行國有金融機構出資人的職責，因此原來由國資機構及其監管企業出資的國有金融機構需要劃歸財政部門下，國資機構監管體系與財政部門監管體系的銜接也將是重點關注環節。

▌ 方向二：完善法人治理結構建設

2021年中國銀保監會印發了《銀行保險機構公司治理準則》（簡稱《準則》），從行業線條對金融企業的法人治理結構做出了明確規定，重點從股權結構、組織架構、職責邊界、發展戰略、職業道德準則、風險管理與內部控制、信息披露機制、激勵約束機制、利益相關者保護機制、社會責任意識等明確金融機構法人治理結構建設與完善的要求。從出資人線條，即國有企業屬性出發，除了上述行業性要求，其改革重點還包括：

加強黨的領導。黨的二十大報告明確提出了推進金融企業在完善公司治理中加強黨的領導，而《準則》也要求國有銀行保險機構要將黨的領導融入公司治理各個環節，持續探索和完善中國特色現代金融企業制度，其重點舉措包括將黨建工作要求寫入公司章程、黨委會與企業領導層“雙向進入、交叉任職”、企業重大事項黨組織前置討論等。

落實董事會職權。董事會虛設是國有企業的常見問題，落實董事會職權是國有企業完善法人治理結構的關鍵環節。《規定》提出了國有出資人應通過公司法人治理機制事實對國有金融機構的監管，落實和維護董事會依法行使重大決策、選人用人、薪酬分配等權利。同時，結合2021年《公司法（修訂）征求意見稿》，董事會及董事任期制度改革也將是法人治理結構重點完善的內容。

經理層任期制和契約化管理，以及職業經理人制度。目前多數國有金融機構的選人用人的市場化程度不高，事實上《準則》也明確提出了鼓勵銀行保險機構采用市場化選聘機制，以公開、透明的方式選聘高級管理人員。實施經理層任期契約化管理和職業經理人制度，是國有企業完善市場化選人用人，優化公司法人治理結構的重要手段，這將是國有金融企業完善法人治理結構的重點方向。

▌ 方向三：規范與改革薪酬體制

對于一般國有企業來說，薪酬和工資體制改革的重點方向是提升薪酬和工資機制的市場化程度，強化薪酬對員工的激勵作用，打破企業大鍋飯，適當拉開距離，實現多勞多得，進一步推動工資收入分配進一步加大向科研人員、一線員工、基層員工的傾斜力度。而對于金融國有企業來說，其改革方向則是規范薪酬分配和相關激勵機制，從今年財政部印發的《關于進一步加強國有金融企業財務管理的通知》（簡稱《通知》）看，合理控制崗位分配級差，科學調節過高分配，建立健全薪酬分配遞延支付和追責追薪機制，提升內部薪酬分配透明度、規范度等是國有金融機構薪酬改革的重點內容，其改革導向剛好與國企的導向相反。

此外，參照國有企業工資總額決定機制改革模式，金融國有企業的工資總額決定機制也將是改革重點。事實上，近年財政部相繼出臺《國有金融企業工資決定機制改革實施辦法》（財金〔2019〕121號）、《國有金融企業工資決定機制實施細則》（財金函〔2020〕4號）、《關于進一步做好國有金融企業工資總額管理有關問題的補充通知》（財金函〔2020〕22號）等文件，以推動國有金融企業工資總額決定機制的改革。2020年河南省財政廳出臺《河南省地方國有金融企業工資總額管理辦法》，以及2022年甘肅省財政廳出臺《甘肅省國有金融企業工資總額管理實施辦法（試行）》等，均是針對國有金融企業工資總額管理的地方性文件，反映了這一改革趨勢。

▌ 方向四：完善風險管控機制

強化國有企業風險管控能力一直是國有企業改革和管理提升的重點方向。對于金融國有企業，由于金融風險的傳染性強，其對風險管控提出了更高要求。事實上，國家針對金融國有企業的風險管控也是針對金融風險傳染性展開的，主要表現為兩方面：

一是推動國有金融企業納入財政體系監管。這一改革方向在前文的國資監管體制中提到，其目的主要是在出資監管視角，實現金融與實業分類，避免金融風險向實業領域擴散。

二是加強金融控股企業的管控。金融控股企業（簡稱金控企業）是指控股兩家及以上金融機構的企業。金控企業是國資系統中國有企業發展和控股金融業務的主要形式，由于是實業類企業控股金融企業，因此十分容易導致金融風險向實業領域擴散，而且金控企業是屬于實業類企業納入國資監管體系，行業監管相對較弱。為此，2020年人民銀行出臺了《金融控股公司監督管理試行辦法》，要求把大型金控企業納入人民銀行的監管范圍，以強化行業監管。今年，人民銀行已經就《金融控股公司關聯交易管理辦法》進行意見征求，預期不久將正式出臺，以加強金融企業的關聯交易監管。