世界各國的市場準入制度形式多樣，正面清單、負面清單、敏感行業管理、安全審查等，如2019年3月歐盟委員會頒布《歐盟外國直接投資審查條例》、2020年歐盟及其成員國外資知識產權安全審查制度、2023年歐盟公布的敏感技術清單。其中，負面清單制度是國際上發達經濟體較為廣泛采用的投資準入管理模式。我國在與世界經濟的發展、融合中探索出市場準入負面清單制度，在全世界范圍內屬于創舉。

我國的市場準入負面清單制度是黨中央、國務院作出的重大決策部署，通過清單方式明確列出禁止和限制投資經營的行業、領域、業務，清單以內事項由各級政府依法采取相應管理措施，清單以外不得設置市場準入審批事項，各類市場主體皆可依法平等進入。市場準入負面清單制度的實施，意味著我國在市場準入領域，確立了統一公平的規則體系，各地政府不能再隨意設置準入門檻，為市場主體的創業創新提供了更大空間，體現出我國政府管理理念和管理方式的重要轉變。

1、市場準入負面清單制度的理論邏輯

市場準入管理制度的形成并非一蹴而就。理論層面上，市場準入管理制度符合經濟學與管理學基本原理，應時運而生。

一是市場準入負面清單有力降低交易成本。市場準入負面清單制度通過形成統一的市場準入負面清單，將“剩余決定權”賦予市場主體，避免了事前預判和嚴苛行政審批以及打破不合理限制和隱性壁壘四項舉措，從而提高經濟活動的可預期性，降低市場主體信息搜集成本和信息交換成本，使得開放度更高、包容性更強，降低政府執行成本和對市場主體的約束成本，減少信息不對稱，提高準入透明度，降低市場主體的議價成本和決策成本。

二是市場準入負面清單有效減少市場失靈。由于外部性、非排他性、信息不對稱等因素，僅靠市場機制難以實現資源的最優配置。負面清單制度作為政府宏觀調控手段，通過市場準入管理，實施對市場主體進入行為的規則，以實現資源高效配置目標，增進公共福利。同時，市場準入負面清單制度明確政府的職責邊界，有效解決政府失靈，要求政府“不得以看得見的手”進行干預。

三是市場準入負面清單有序優化行政規制。市場準入負面清單制度屬于一種事前政府規制，是一種典型的現代規制體系，以尊重法治規則標準為制度基礎，公開透明、公眾參與和可問責的體系機制、重視規制的質量與效能評價，強調將行政權力關進“制度的籠子”行為，為政府劃定清晰的權力界限，以較完備規制體系實現“善治”目標。

2、市場準入負面清單制度的歷史實踐

實踐層面上，改革開放以來，伴隨著我國社會主義市場經濟制度的不斷發展，市場準入管理制度持續豐富完善。

階段一：計劃經濟到市場經濟過渡。20世紀70年代末到80年代后期，我國市場準入管理制度的基本特征是逐步縮小指令性計劃范圍。恢復對工商企業按照所有制的不同進行登記，允許個體工商戶在法律許可的范圍內進行生產，使進入市場的主體從僅限于國家和集體所有擴展到授予個體工商企業的準入權。但這一階段只進行營業登記，沒有賦予工商企業民事主體地位。

階段二：社會主義市場經濟體制確立。20世紀80年代后期到90年代中期，是我國市場準入管理制度的形成階段。我國企業登記開始從營業登記向企業法人登記轉變。1992年，以黨的十四大決定建立社會主義市場經濟體制為標志，市場準入打破了傳統計劃經濟體制下高府集中的管理模式。1993年，《中華人民共和國公司法》頒布，與社會主義市場經濟體制相適應的市場準入制度初步形成。

階段三：市場準入管理制度不斷發展。20世紀90年代中期到2012年，加入WTO與國際標準接軌的要求倒逼國內盡快統一市場準入標準。2004年7月，《國務院關于投資體制改革的決定》印發，重新明確了審批、備案、核準三種主要投資管理的使用范圍。“市場引導投資、企業自主決策、銀行獨立審貸、融資方式多樣、中介服務規范、宏觀調控有效”的新型投資管理體制初步建立。

階段四：新一輪市場準入管理制度改革。2013年，黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“要緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革，大幅減少政府對資源的直接配置”;要求“實行統一的市場準入制度，在制定負面清單基礎上，各類市場主體可依法平等進入消單之外領域；探索對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單的管理模式”；明確通過“負面清單”打造統一的市場準入制度的思路。

（一）市場準入負面清單的內容優化

2018年12月，國家發展改革委、商務部聯合印發《市場準入負面清單(2018版)》，清單事項為151項，標志著市場準入負面清單制度在全國全面實施，我國市場準入開啟“負面清單”時代。制度全面實施以來，我國先后出臺4版負面清單，清單事項由2018年版的151項縮減至2022年版的117項，縮減比例達到23%。具體來看，《市場準入負面清單(2019版）》清單事項縮減至131項，在保證清單穩定性和連續性的基礎上，進一步縮減和優化了管理措施，豐富了信息公開內容；《市場準入負面清單(2020版)》清單事項縮減至123項，保持清單體例架構總體穩定，對所列事項措施應放盡放、當改則改、審慎增列；《市場準入負面清單(2022)》清單事項縮減至117項，繼續放寬準入限制，依法規范傳媒、教育等領域準入要求，完善清單綜合監管、防范資本無序擴張等方面制度設計。

（二）負面清單制度的實施機制優化

市場準入負面清單制度是我國首創，國外沒有成熟先例可循，在實施過程中也出現了一些新情況、新問題。一是各地落實清單效果參差不齊，尤其是經濟欠發達地區觀念更新慢、隨意性更強、市場準入負面清單實施效果較差。二是各級各類市場準入隱性障礙依然存在，玻璃門、彈簧門形式多樣難以全面打破，在不同地區不同領域的形態和表現各不相同。三是針對新模式新業態的準入規則不明確或執行標準不一（如劇本殺、直播電商、社交電商等），監管部門往往會因能力不足、標準不明不敢批，導致企業灰色經營。針對上述情況，我國對完善市場準入負面清單制度作出進一步部署，清單落地實施機制進一步健全。

部署一：以全國版市場準入負面清單為基礎，深入推行“全國一張清單”管理模式。嚴禁各地區各部門自行發布具有市場準入性質的負面清單。按照黨中央、國務院要求編制的涉及行業性、領域性、區域性等方面，需要用負面清單管理思路或管理模式出臺相關措施的，均需納入全國統一的市場準入負面清單。

部署二：以特別措施為引領，系統性謀劃推動市場準入放寬。制定出臺海南自由貿易港、深圳建設中國特色社會主義先行示范區、浦東社會主義現代化引領區、橫琴粵澳深度合作區放寬市場準入特別措施。支持湖北等省份開展放寬市場準入試點，以特別措施等試點形式推動市場準入不斷放寬。

部署三：以效能評估和違背清單案例歸集通報為抓手，全面提升市場準入能力。制定市場準入效能評估標準并開展綜合評估。開展違背市場準入清單典型案例歸集通報，暢通市場主體對隱性壁壘的意見反饋渠道和處理回應機制，及時發現和清理廢除各種違背清單要求的規定和做法。

中大咨詢認為，負面清單、特別措施、效能評估和違單案例通報等工作部署共同構成完整的市場準入制度體系：市場準入一張單規制全國統一大市場規則秩序，特別措施試點為全國一張單作壓力測試承擔“試制度”重任，效能評估為全國一張單提供修正、決策導向，違背清單案例通報制度助力下沉一張單管理理念。幾大工作部署相互助推、螺旋上升，構成完整的上升發展閉環，為進一步推進我國治理體系和治理能力現代化提供了重要實踐支撐。

接下來，中大咨詢將針對市場準入特別舉措的城市實踐進行剖析，與大家共同分享海南、深圳的探索經驗。敬請持續關注！