圖1 新辦法的體例結構與內容特點

一是更加突出規劃管理職責。新辦法在職責界定上，清晰劃定了發展規劃管理中國資委和中央企業的職責邊界，明確了中央企業的主體地位；在職能定位上，強調國資委對央企發展規劃管理職責與國資監管職責的區別與聯動，把發展規劃管理職責提升到與國資監管職責的同等地位；在管理環節上，在發展規劃管理職責中新增了調整和評價的環節，發展規劃管理閉環更加完善。相比于2004年試行文件僅明確國資委監管職責，隱含發展戰略規劃管理是國資監管職責的一部分，新辦法實現了從單純的監管職責向系統化管理職責的根本轉變，體現了規劃管理理念的重大創新和職能定位的顯著提升。

圖2 規劃管理職責方面的新舊辦法對比

二是更加突出管理機制建設。在中央企業層面，新辦法要求中央企業建立健全發展規劃管理制度，同時，新辦法明確中央企業董事長是規劃管理的第一責任人，要求中央企業通過明確專門委員會、指定經理層人員、明確工作部門、明確專門機構等“四項安排”確保規劃管理各項工作落實到位。在國務院國資委層面，新辦法提出健全專家咨詢機制、建立完善信息系統和建設發展規劃數據庫等三項支撐措施，為規劃管理提供有力保障。相比于2004年試行文件，新辦法在規劃管理機制建設方面實現了全面升級，從單純的機構制度設置發展為體系化規劃管理機制構建，規劃管理的制度化、規范化水平顯著提高。

圖3 管理機制建設方面的新舊辦法對比

三是更加突出規劃銜接機制。新辦法通過縱向和橫向兩個維度構建了系統性的規劃銜接框架。縱向銜接方面，新辦法首次以制度形式明確建立“中央企業總體發展規劃+重點任務規劃+企業規劃”國資央企三級規劃體系，由國務院國資委承接國家規劃并編制中央企業總體發展規劃和重點任務規劃，中央企業根據上位規劃編制本企業相關規劃，各層級規劃形成有機統一的整體，確保規劃目標和任務有效傳導落實。橫向銜接方面，新辦法強調完善發展規劃與投資、預算、考核等銜接機制，將納入規劃的重大工程項目納入企業投資計劃并配套資源支持，將規劃目標任務層層分解作為年度考核依據。相比于2004年試行文件未涉及相關要求，新辦法填補了規劃銜接機制的制度空白，構建了縱橫交織的規劃銜接網絡，顯著提升了規劃管理的系統性和協調性，為規劃有效實施和目標達成提供了重要保障。

圖4 規劃銜接機制方面的新舊辦法對比

四是更加突出產業導向。新辦法從規劃定義到內容結構、從編制要求到執行監督全流程突出產業導向，強化了產業優化調整在發展規劃中的核心地位。在發展規劃定義方面，新辦法明確中央企業發展規劃“突出對產業布局優化結構調整的戰略性、整體性安排”，確立了產業布局的基礎性地位。在發展規劃編制要求上，新辦法要求中央企業編制發展規劃應當圍繞推動“三個集中”，堅持聚焦主責主業；國務院國資委則依據中央企業戰略使命、布局優化結構調整安排和企業主責主業對企業發展規劃實施審核。發展規劃內容要求上，要求規劃應當涵蓋產業布局安排，具體包括發展目標、路徑舉措、重點任務、重大工程項目等內容。發展規劃執行監督上，要求中央企業重點監測產業發展情況，形成發展規劃年度執行情況報告；國務院國資委按年度開展規劃執行情況綜合評價時重點關注產業引領作用、產業支撐能力、產業創新成果等內容。相比2004年試行文件缺乏產業布局相關的明確要求，新辦法將產業優化調整作為三級規劃的重點內容，以加快推動國有資本“三個集中”，彰顯出發展規劃在優化調整國有經濟布局結構中的重要作用。

圖5 產業導向方面的新舊辦法對比

五是更加突出閉環管理。新辦法完善國務院國資委和中央企業兩個層面的規劃編制、執行、評估、調整、評價等閉環管理工作機制，實現規劃全鏈條、全過程、全級次監管。在中央企業層面，編制階段規范編制流程，履行前期研究、編制起草、專家論證、內部決策等程序，特別應在規劃期前一年啟動行業發展態勢研判等發展規劃預研工作；執行階段建立分解推進機制，對發展規劃目標、任務等進行分解，形成企業發展規劃年度工作計劃，構建“長期戰略-發展規劃-年度計劃”推進機制，確保規劃目標任務按年度有效落實；評估階段建立定期評估制度，開展年度執行情況評估、規劃中期評估及五年總結評估；調整階段遵循規劃調整適用情形，當出現落實黨中央國務院重大決策部署、企業主責主業調整等情況時，可啟動規劃調整；評價階段強化考核運用，將發展規劃年度工作計劃目標任務進一步進行責任績效分解，作為責任主體和責任人年度考核依據。在國務院國資委層面，編制階段建立“一企一策”審核機制，指導企業貫通承接國家、行業及國資央企規劃指標和重點任務，明晰戰略定位、發展目標和實施路徑，形成規劃體系合力；執行階段強化督導檢查，明確發展規劃年度工作計劃及執行情況報告的報送要求與監督檢查內容，并重點督導國資委部署的重點任務執行進展，協調解決問題困難；評估階段強化總結追責，及時總結發布中央企業發展規劃重大成果，對發展方向偏差、執行進度滯后、盲目投資等問題按照有關規定開展責任追究；調整階段嚴格把關規劃調整，對于確需調整的，需報經國務院國資委同意后重新履行審核程序，強化發展規劃權威性、嚴肅性；評價階段落實執行情況綜合評價，按年度開展中央企業發展規劃執行情況綜合評價，評價結果作為企業董事會評價，領導班子、領導人員綜合考核評價，發展規劃管理授權放權的重要依據。2004年試行文件重點規范規劃編制的周期、內容、審核和決策等要求，對于執行、評估等其他環節，僅簡單提出年度計劃、對比評價、及時調整、納入考核等要求。相比之下，新辦法構建了系統完整的規劃管理閉環機制，打通了規劃管理各個環節，實現了從單點管理到全鏈條閉環管控的根本性轉變。

圖6 閉環管理方面的新舊辦法對比

六是更加突出剛性約束。一方面，新辦法明確國資委對企業發展規劃的聯動管理要求，將發展規劃作為中央企業財務預算、資本金支持、債券發行、專業化整合、投資監管等工作的重要基礎，強調將發展規劃重點指標納入中央企業負責人經營業績考核范圍。另一方面，建立分層次、多形式的責任追究機制，對發展方向出現明顯偏差、執行進度嚴重滯后、發展質量低下、偏離發展規劃方向盲目投資等發展規劃執行問題，以及違反辦法規定、未履行或未正確履行發展規劃管理職責造成國有資產損失等管理履責問題，根據情節輕重采取提示、約談、通報、考核扣分、機構追責問責等處理措施。相比2004年試行文件僅將規劃目標和實施納入考核的單一約束手段，新辦法通過建立聯動管理機制、明確追責情形、完善追責方式，大幅增強了發展規劃的剛性約束力，切實保障規劃執行落實到位。

圖 7 剛性約束方面的新舊辦法對比

“十五五”時期是國有企業實現高質量發展的關鍵階段，科學編制和有效實施發展規劃意義重大。面對“十五五”規劃編制的重要窗口期，地方國資國企應高度重視規劃管理工作，積極參照借鑒新辦法相關要求，持續提升規劃管理水平，更好發揮規劃的戰略導向作用，推動建設世界一流企業、服務構建新發展格局取得新成效。

結合新辦法要求，建議地方國資國企重點做好三個方面工作：一是構建統一銜接的規劃體系，確保國資規劃與國有企業規劃在發展目標、戰略重點、實施路徑等方面協調一致，形成縱向貫通、橫向協同的規劃格局；二是完善規劃管理制度機制，健全規劃工作機構和制度體系，建立涵蓋規劃編制、執行監督、動態評估、適時調整、綜合評價的全流程閉環管理機制，強化規劃實施的組織保障和過程管控；三是健全規劃與投資決策、年度計劃、績效考核、激勵約束的有效銜接機制，推動規劃目標任務向具體項目、年度指標、考核體系、薪酬激勵的有效轉化，確保戰略意圖通過資源配置、執行監督、結果評價得到全面落實。